試論行政行為的分析框架
試論行政行為的分析框架
【英文標(biāo)題】On the Analytical Frame of Administrative BehaviorJJ
【文章日期】1996-07-26
【 作 者】賀恒信
【作者簡介】蘭州人學(xué)管理科學(xué)系副教授，蘭州　７３００００
【內(nèi)容提要】本文從行政行為的界定、性質(zhì)和分類的探討入手，認(rèn)為行政行為的核心是政策的制定與執(zhí)行。筆者簡單回顧了理論界目的前對行政行為問題的研究狀況，并在政治系統(tǒng)分析模型的基礎(chǔ)上嘗試性地提出了一個行政行為的分析框架。
【英文摘要】In the light of the definition,characteristics and classification of administrative behavior,the author states that the core of administrative behavior is policy making and its execution.He reviews the present research situation of administrative behavior and attempts to give an analytical frame of administrativebehavior according to systematic political analysis model.
【關(guān) 鍵 詞】行政學(xué)/行政行為/分析模型public administration/administrative behavior/analytical modelUU
【 正 文】
　　同歷史上其它類型的管理一樣，行政管理也是由人和人所組成的組織實施的。行政組織目標(biāo)的達(dá)成，行政職能的實現(xiàn)，最終都要依靠行政組織及其人員的行為。但是，理論界目前對行政行為的研究內(nèi)容卻各有不同的理解，很有必要對此問題展開討論?；诖耍疚穆躁愐还苤?，并嘗試性地提出一個行政行為的分析框架，以就教于專家和學(xué)術(shù)界同仁。
　　　　　　一、行政行為的界定、性質(zhì)和分類
　　對行政行為的界定和分類，以及對行政行為區(qū)別于其它行為的基本性質(zhì)的看法，是對行政行為進(jìn)行分析的基礎(chǔ)。關(guān)于行政行為的界定，學(xué)術(shù)界歷來有不同的看法，特別是由于研究對象和任務(wù)的區(qū)別，在行政學(xué)和行政法學(xué)這兩門不同的學(xué)科中，對行政行為性質(zhì)的認(rèn)識，對行政行為概念和行政行為主體的確定等問題有不同的理解?！?〕我們認(rèn)為，行政學(xué)以國家行政管理活動為研究對象，行政學(xué)里的行政行為指的是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政管理過程中實施的各種活動。
　　按照上述對行政行為的界定，行政行為的主體是國家行政組織（行政機(jī)關(guān)），因而行政行為是一種組織行為。而且，行政組織和一般的組織又有所不同，使行政行為同一般的組織行為相比具有自己獨特的性質(zhì)。
　　１．國家行政組織是隨著國家的出現(xiàn)，為了適應(yīng)階級統(tǒng)治和管理社會公共事務(wù)的需要而產(chǎn)生的，是國家政權(quán)的重要組成部分；同時，國家行政組織也是由原始社會的社會公共組織演化而來的。國家行政組織的這種本質(zhì)屬性和社會屬性，使得行政行為以國家權(quán)力為后盾，具有強制性和指向全社會的性質(zhì)，這是行政行為與個人行為和其它社會組織行為最根本的區(qū)別。
　　２．由于行政行為這種強制性和全社會指向性的特點，保障了行政行為的后果對整個社會生活的巨大影響作用，既可以使全社會因此而獲得裨益，也可能由于行政行為的不當(dāng)而給社會帶來災(zāi)難。因此，必須規(guī)范行政組織和社會全體成員的行為，行政行為法制化。所以法制化成為行政行為的第二個顯著特色。
　　３．行政組織作為現(xiàn)代社會中層級制的典型代表，使行政行為中等級嚴(yán)格的特色十分明顯。這一方面保證了行政指令執(zhí)行的準(zhǔn)確、及時和有效，同時也可能使行政行為有時缺乏必要的靈活性，使行政組織成為滋生官僚和官僚主義的溫床。
　?。矗捎谛姓袨槭亲钪匾膰倚袨橹?，所以行政行為不避免地帶有階級性的特色。盡管資產(chǎn)階級國家極力標(biāo)榜行政人員及其行為的“中立性原則”，也掩蓋不了行政行為的階級性這一事實。
　?。担P者還認(rèn)為，行政行為的全社會指向性，還使得現(xiàn)代社會要求行政行為必須為全社會謀取利益，而不允許行政組織通過行政行為單獨為自身謀取利益。這可以稱之為行政行為的“非盈利性”或者利益上的“非獨占性”。
　　關(guān)于行政行為的分類，我們認(rèn)為，由于行政行為是實現(xiàn)行政職能的具體途徑和方式，所以行政職能的分類應(yīng)當(dāng)成為行政行為分類的基礎(chǔ)。前面曾談到，行政管理從本質(zhì)上講是“國家的組織活動”〔2〕，其目的是實現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志，維護(hù)其統(tǒng)治地位和階級利益，實現(xiàn)本階級的抱負(fù)（例如無產(chǎn)階級解放全人類的偉大理想），這可以說是行政管理的政治職能，是其首要和核心的職能；同時，國家又必須通過對社會公共事務(wù)的有效管理、保障社會穩(wěn)定和促進(jìn)社會發(fā)展，來為實現(xiàn)上述職能提供基礎(chǔ)和前提，而且社會公共事務(wù)管理又是大量的和范圍極其寬廣的，所以成為行政管理職能的主體；再者，前兩種職能的實現(xiàn)又要求一定的環(huán)境或者說“氛圍”，這就要求行政管理還要具有第三種職能，即為建立和維系社會主導(dǎo)價值觀念而行使的文化職能。與以上行政職能的這種宏觀分類相對應(yīng)，行政行為從宏觀上也可以分為統(tǒng)治性行為、管理性行為和引導(dǎo)性行為三類。但是，由于統(tǒng)治性行為更多地表現(xiàn)為政治行為，在政治學(xué)中進(jìn)行研究更為恰當(dāng)，而引導(dǎo)性行為和管理性行為的交叉重疊十分明顯（管理本身有時也是引導(dǎo)），所以我們本文中主要探討管理性的行政行為。
　　對于管理性行政行為的具體內(nèi)容和分類，學(xué)術(shù)界也有不同的看法。有一種觀點把行政管理的環(huán)節(jié)，主要是行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政咨詢、行政信息等同行政行為聯(lián)系在一起，即把行政行為看成是一個過程；〔3〕還有一種看法，是把行政行為當(dāng)成貫穿于行政過程各個環(huán)節(jié)的一些共同性的東西，主要指行政領(lǐng)導(dǎo)、行政溝通與協(xié)調(diào)以及政府公共關(guān)系等。我們認(rèn)為上述兩種觀點都有一定的道理，但又都有失偏頗。行政行為從縱的方面看的確表現(xiàn)為一種過程，但從橫的方面來看在行政過程的各個階段也確有一些共同性的東西屬于行政行為的范疇，而且這些共同性的東西又大多表現(xiàn)為行政的藝術(shù)或技術(shù)。因而我們主張行政行為應(yīng)當(dāng)包括以上兩個方面的內(nèi)容，即要把管理性行政行為劃分成過程性行為和技藝性行為兩種。
　　　　　　二、行政行為的核心是政策的制定與執(zhí)行
　?。保凑找话愕睦斫猓姓芾?，或者更準(zhǔn)確地說公共行政管理是指政府依法行使公共權(quán)力，對國家政務(wù)和社會公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動。這種活動是在一個開放的系統(tǒng)中進(jìn)行的，是一個動態(tài)的過程。戴維•伊斯頓曾建立了一個系統(tǒng)模型描述這個過程，〔4〕其中的核心部分“轉(zhuǎn)換”實際上就是公共政策的制定，或者叫行政決策，所以，從行政行為過程的角度看來，決策這一環(huán)節(jié)可以說是行政行為的核心。
　　決策是行政管理的主要環(huán)節(jié)，也是行政組織及其領(lǐng)導(dǎo)人員的基本職能。之所以如此，是因為決策在行政管理中具有極為重要的地位。決策是行動的先導(dǎo)、行政決策是行政管理實際過程的起始點，沒有決策就沒有其它一系列后續(xù)行政管理活動；它貫穿于這個過程的始終，一切行政管理過程和行政管理活動都離不開決策；它又是行政組織目標(biāo)與行政行為后果之間的媒介點，決策的正確與否，直接決定了其后續(xù)環(huán)節(jié)特別是行政執(zhí)行的方向。

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