縣級市政府職能轉變的若干問題研究
縣級市政府職能轉變的若干問題研究
【 作 者】李平
【作者簡介】李平(1950--)，女，河南省伊川縣人，汕頭大學行政管理學系副教授，法學碩士，主要從事行政體制、科技管理的研究。
【內容提要】縣級市政府職能的轉變，是上層建筑適應經濟基礎和經濟發(fā)展的重大問題。本文以粵東地區(qū)為重點研究對象，分析研究了有關縣級市政府職能轉變的四個問題：(1)縣級市政府職能的特點及其與縣政府職能的區(qū)別；(2)縣級市政府職能轉變與社會主義市場經濟的問題；(3)縣級市政府職能轉變與機構改革的問題；(4)縣級市政府職能轉變與職權關系的問題。
【關 鍵 詞】縣級市/政府職能/社會主義市場經濟/機構改革/職權
【 正 文】
　　我國正由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，要求政府職能也相應轉變。1998年國務院機構改革順利進行，改革的根本原則就是按照發(fā)展社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實行政企分開。國務院總理朱ｒóｎｇ＠①基提出了下大力氣抓好“三個轉變”，即轉變政府職能，轉變工作方式，轉變工作作風。政府職能轉變問題已成為社會關注的一個熱點。縣級市是聯(lián)結大中城市和農村的紐帶，隨著縣域經濟的發(fā)展，我國縣級市已由1978年底的97個，增至1996年的445個，增加了3倍多。但是，由于部分縣級市并未有效地實現(xiàn)由縣政府到市政府的轉變，加之縣級市在領導體制運作上的不規(guī)范性，使縣級市政府職能轉變明顯滯后。本文力求在整體上推進行政體制改革的前提下，研究有關縣級市政府職能轉變的若干問題，為重新構建縣級市政府職能提供理論與實踐的依據。
　　一、縣級市政府職能的特點及其與縣級政府職能的區(qū)別
　　職能，通常指職責功能。政府職能即指國家行政機關在一定時期內，根據國家和社會的發(fā)展需要而承擔的職責和功能。中國地方政府設有省、地級市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級，每級政府職能又有其特殊性?？h級市屬于縣這一級，同時又是屬于中國城市的三類市。當今許多縣級市是由撤縣而設立的，與縣有著極為密切的關系；但縣級市的設定標準及發(fā)展，又決定了它與縣的嚴格區(qū)別，由此決定了縣級市政府職能的特點及與縣政府職能的區(qū)別。
　　我們可以從縣級市設立的主要標準來分析其特點。1993年經國務院批準的有關規(guī)定確立了縣級市設立標準，現(xiàn)僅以每平方公里人口密度400人的縣為例：(1)縣級市城市化進程較縣快，非農人口占一定比例。設立縣級市要求縣政府駐地所在鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)人口不低于12萬人，其中具有非農戶口的從事非農產業(yè)的人口不低于8萬人，全縣總人口中從事非農產業(yè)的人口不低于30%，并不少于15萬人。(2)縣級市的經濟較縣發(fā)達。設立縣級市要求全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的工業(yè)產值在工業(yè)總產值中不低于80%，并不低于15億元（經濟指標均以1990年不變價格為準，按年度計算，下同）；國內生產總值不低于10億元，第三產業(yè)產值在國內生產總值中的比例達20%以上；地方本級預算內財政收入不低于人均100元，總收入不少于6000元。設市后，一般都能增強對外資的吸引力，經濟得到迅速發(fā)展，成為我國國民經濟新的增長點。(3)城區(qū)公共基礎設施較為完善。設立縣級市要求縣城區(qū)有較好的城市能源設施、供水排水設施、交通設施、郵電通信設施、生態(tài)環(huán)境設施、防火設施等，其中自來水普及率不低于65%，道路鋪裝率不低于60%。設立縣級市后更具有區(qū)位優(yōu)勢，輻射力增強，政府也更具有城市意識，市民素質提高也較快。
　　可見，縣級市不同于縣，它跨入“市”的行列，屬于大城市之末，小城鎮(zhèn)和廣大農村之首?？h級市作為縣級區(qū)域的政治、經濟、文化、信息的中心，上接大中城市，下聯(lián)小城鎮(zhèn)和廣大農村，起著緩解大中城市壓力，帶動、引導和促進縣域經濟、社會各項事業(yè)發(fā)展的作用，因此，縣級市政府職能具有自己的特點，區(qū)別于縣政府職能。
　　第一、隸屬層次不同，存在職權差異?？h政府由地級市政府或行署直管，而縣級市一般由省政府直管、地級市政府或行署代管。由于隸屬層次不一樣，縣級市政府職權較縣政府職權大些，往往擁有“副地級市”的審批權。省里給予縣級市明顯的優(yōu)惠政策，如不少縣級市的城建維護費提高二到五個百分點，財政周轉金每年增撥100～200萬元以上。
　　第二、城市化進程不同，職能重點相互區(qū)別?？h政府職能重點在鄉(xiāng)村，縣改市后城市化進程加快，縣級市政府職能須同時考慮城區(qū)、鄉(xiāng)村管理，注意協(xié)調城鄉(xiāng)關系，其中重點之一就是城市建設，這是與縣政府職能重點區(qū)別之處?？h級市普遍加大城市建設力度，從城市規(guī)劃、城區(qū)改造、城市基礎設施、城市管理等方面入手，堅持高起點規(guī)劃，高效能管理，達到高標準城市建設。
　　第三、市與縣名稱不同，衡量政府效能的標準不一樣?？h改市后，縣長改為市長，縣民改為市民，名稱變了，衡量政府工作效能的標準更高了。一是省、地級市政府對縣級市政府的要求比縣政府的要求更高，如“全國衛(wèi)生城”的檢查，驗收縣級市的工作成果，而不驗收縣的工作成果。機構改革的試點也往往放在縣級市。這樣，縣級市的工作標準達到了一個新層次，邁上了一個新臺階。二是市民對市長形象要求比對縣長形象要求更高。形象反映了角色特征，市長形象是市民對市長以完整的要求和標準衡量所得的總體印象和評價?？h改市后，市民開始以市的標準來衡量市長，同時也規(guī)范自己。市民關心國事、關心政事、關心城市建設的風氣日盛，對市長在思想觀念、廉政勤政、工作方法和藝術、舉止言談等方面的要求也就越高。
　　可見，撤縣設市后發(fā)生了一系列變化，縣級市政府職能區(qū)別于縣政府職能。但不少縣設市后名稱變了職能未變，而由計劃經濟轉向社會主義市場經濟的新形勢又對縣級市政府職能提出了新的要求，這就涉及到縣級市政府職能轉變與社會主義市場經濟、機構改革、縣級市政府職權關系等問題。
　　二、縣級市政府職能轉變與社會主義市場經濟的問題
　　所謂政府職能轉變，包括政府在一定時期內管理的職權與職責、功能的轉換與變化。當前政府職能轉變從總體上說，要從適應計劃經濟需要的政府職能轉變?yōu)檫m應社會主義市場經濟需要的政府職能?？h級市政府職能的轉變，就是要在社會主義市場經濟的條件下，按撤縣設市后的更高要求重新定位縣級市政府的職權、職責與功能，實現(xiàn)行政體制創(chuàng)新。
　　市場經濟是通過市場面運行的經濟，具有市場化、自主性等基本特征和配置資源的功能。它對縣級市政府職能轉變提出了如下要求：
　　其一、市場經濟的市場化，要求建立和健全市場體系，充分發(fā)揮資源配置功能。市場化是體現(xiàn)市場經濟生存條件的特征。市場化即是一切經濟活動都以市場為基礎，要求建立健全市場體系，統(tǒng)一全國市場，并與國際市場接軌?？h級市的經濟較縣發(fā)達，市場也更活躍，但由于目前我國尚處于轉軌時期，市場體系處在培育和發(fā)展階段，容易形成條塊分割，導致縣級市的市場經濟運作的無序狀態(tài)。因此，按照市場化的要求，縣級市政府要努力成為市場的培育者，
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