公共管理學(xué)-公共政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行與評(píng)估(ppt)
公 共 管 理 學(xué)
第五章 公共政策的設(shè)計(jì)、 執(zhí)行與評(píng)估
內(nèi)容簡(jiǎn)介：
本章主要介紹公共政策的性質(zhì)以及類(lèi)型；公共政策問(wèn)題的建構(gòu)，包括介紹政策問(wèn)題的性質(zhì)，政策問(wèn)題建構(gòu)的方法以及分析政策問(wèn)題診斷誤差的來(lái)源；政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)的特性和原則，理性政策規(guī)劃的基本步驟；公共政策的執(zhí)行，包括介紹政策執(zhí)行的理論模式（有自上而下的政策執(zhí)行模式和自下而上的政策執(zhí)行模式）以及影響政策執(zhí)行力的因素；公共政策評(píng)估的意義、特質(zhì)與功能，政策評(píng)估的一般標(biāo)準(zhǔn)和政策評(píng)估結(jié)果的處理方式。

教學(xué)目標(biāo)：通過(guò)對(duì)本章的學(xué)習(xí)，使學(xué)員獲取政策知識(shí)，掌握政策分析的方法和技術(shù)，具備發(fā)展出良好的政策規(guī)劃，有效解決治理問(wèn)題的能力。
重點(diǎn)和難點(diǎn)： 1、 認(rèn)識(shí)政策問(wèn)題建構(gòu)的重要性以及問(wèn)題建構(gòu)的程序，理解政策問(wèn)題建構(gòu)的“第三類(lèi)型錯(cuò)誤”的概念；
2、 領(lǐng)會(huì)政策規(guī)劃的原則、掌握理性政策規(guī)劃的基本步驟，并能將其貫徹在實(shí)際政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)中；
3、 認(rèn)識(shí)自上而下和自下而上兩種政策執(zhí)行模式的優(yōu)缺點(diǎn)，并能在實(shí)踐中找到二者的最佳結(jié)合點(diǎn)；
4、 能將影響政策執(zhí)行力的因素用于實(shí)際政策執(zhí)行成敗的分析中,掌握理性的政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)并能正確處理政策評(píng)估結(jié)果。

關(guān)鍵詞：
公共部門(mén) 公共政策 管制性政策 自我管制性政策 分配性政策 再分配性政策 政策問(wèn)題 政策問(wèn)題的建構(gòu) 政策規(guī)劃 政策執(zhí)行 自上而下的政策執(zhí)行模式
自下而上的政策執(zhí)行模式 政策評(píng)估

 課時(shí)數(shù)：6

第一節(jié) 公共政策的性質(zhì)
一、公共政策的定義與性質(zhì)
（一）公共政策的定義：
公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局，為解決某項(xiàng)公共問(wèn)題或滿(mǎn)足某項(xiàng)公眾需求，所選擇的行動(dòng)方案或不行動(dòng)。
（二）公共政策的性質(zhì)
1、公共政策乃是公共權(quán)威當(dāng)局所進(jìn)行的活動(dòng)；
2、公共政策的選擇行動(dòng)是一種有意識(shí)、有目的的行動(dòng)，或說(shuō)是目標(biāo)導(dǎo)向的；
3、公共政策是問(wèn)題導(dǎo)向的；
4、公共政策包括了公共權(quán)威當(dāng)局的作為或不作為的行動(dòng)。
二、公共政策的類(lèi)型
為了幫助政府政策制定者了解不同政策的性質(zhì)與特色，提高政策制定的品質(zhì)，通過(guò)類(lèi)型建構(gòu)（Typical Construction）對(duì)公共政策進(jìn)行分類(lèi)乃是必要的。
根據(jù)公共政策學(xué)者羅威（lowi,1992）和薩利斯伯瑞（Robert Salisbury,1968），可以將公共政策分為以下四種類(lèi)型：
（一）管制性政策（Regulatory Policy）
從博弈論的角度分析，此類(lèi)政策屬于“零和賽局”（Zero Sum Game）的政策，因?yàn)榇祟?lèi)政策的執(zhí)行，常會(huì)使一方獲利，而使另一方失去利益。
（二）自我管制性政策（Self-Regulatory Policy）
它是一種非零和賽局（Non-Zero Sum Game）的政策類(lèi)型，因?yàn)檎叩膱?zhí)行通常不至于犧牲其他標(biāo)的團(tuán)體的利益為其代價(jià)，也就是說(shuō)沒(méi)有利益上的排他性。
（三）分配性政策（Distributive Policy）
此種政策基本上是一種非零和賽局的政策，因?yàn)檎叩膱?zhí)行，并不構(gòu)成它方之所得建立在另一方所失的基礎(chǔ)上，不具備義務(wù)和利益的排他性。
（四）重分配性政策（Re-Distributive Policy）
從博弈論的角度分析，這種政策出現(xiàn)利益上的排他性，乃是一種零和賽局的政策。

第二節(jié)　公共政策問(wèn)題的建構(gòu)
一、政策問(wèn)題的性質(zhì)
（一）傳統(tǒng)的政策分析學(xué)者通常將公共問(wèn)題視為封閉問(wèn)題（Close-ended Problem）或第一類(lèi)問(wèn)題（First Type Problem），或稱(chēng)之為“溫順的問(wèn)題”（Tame Problem）。學(xué)者李特爾（Rettle,1972）認(rèn)為，這類(lèi)問(wèn)題具有下列十個(gè)特征：
1、有明確的問(wèn)題形成與界定；
2、問(wèn)題解決階段可以明確劃分；
3、解決問(wèn)題的答案可加以考驗(yàn)，故能分辨出解決方案的對(duì)與錯(cuò)；

4、能針對(duì)任何問(wèn)題找到最后的答案，問(wèn)題解決過(guò)程可以找到確定的結(jié)束點(diǎn)；
5、可以列舉所有解決方案；
6、可以針對(duì)應(yīng)然與實(shí)然間的差距進(jìn)行清晰的詮釋?zhuān)?
7、每個(gè)問(wèn)題皆能從現(xiàn)實(shí)世界中加以抽離，并予以解決；
8、每個(gè)問(wèn)題都能有明確的、可以認(rèn)定的與自然的分析形式；
9、溫順的問(wèn)題可以復(fù)制；
10、縱使解決問(wèn)題會(huì)得到某些人的歡呼，但當(dāng)問(wèn)題解決失效，則沒(méi)有人需要負(fù)責(zé)。

（二）政策分析學(xué)者鄧恩（Dunn,1994）認(rèn)為，當(dāng)代的政策問(wèn)題的性質(zhì)有下列特征：

1、互賴(lài)性（Interdependence）
2、主觀性（Subjectivity）
3、人為性（Artificiality）
4、動(dòng)態(tài)性（Dynamics）

（三）當(dāng)代政策科學(xué)家對(duì)政策問(wèn)題的認(rèn)定，許多學(xué)者認(rèn)為是一種開(kāi)放型問(wèn)題（Open-ended Problem）、復(fù)雜的問(wèn)題（Complex Problem）或是“惡劣的問(wèn)題”（Wicked Problem）。學(xué)者李特爾（Rittle,1972）認(rèn)為這類(lèi)問(wèn)題的特征為：
1、沒(méi)有明確的問(wèn)題形成與界定；
2、問(wèn)題形成即是解決問(wèn)題方案的分析，了解問(wèn)題就是解決問(wèn)題；
3、沒(méi)有單一的標(biāo)準(zhǔn)能分辨出解決方案的對(duì)與錯(cuò)；
4、惡劣的問(wèn)題沒(méi)有停止的規(guī)則；


5、無(wú)法列舉所有操作解決方案的名單；
6、應(yīng)然與實(shí)然間的差距可能有許多不同的詮釋?zhuān)?
7、每一個(gè)問(wèn)題欠缺明確的與自然的分析層次；
8、每一個(gè)問(wèn)題必須是一箭中矢的運(yùn)作，沒(méi)有嘗試錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)；
9、問(wèn)題是獨(dú)特的，無(wú)法復(fù)制的；
10、解決問(wèn)題者沒(méi)有錯(cuò)誤的權(quán)利。
二、政策問(wèn)題建構(gòu)的方法
（一）政策問(wèn)題建構(gòu)的四種分析方法：
1、問(wèn)題感知（Problem Sensing）
2、問(wèn)題搜索（Problem Search）
3、問(wèn)題界定（Problem Definition）
4、問(wèn)題陳述（Problem Specification）
（二）政策問(wèn)題建構(gòu)的四種內(nèi)涵
1、問(wèn)題情境
2、后設(shè)問(wèn)題（Meta-problem）
3、實(shí)質(zhì)問(wèn)題（Substantive Problem）
4、形式問(wèn)題（Formal Problem）
 

（三）政策問(wèn)題建構(gòu)的程序
1、以“問(wèn)題感知”體悟“問(wèn)題情境”

2、以“問(wèn)題搜索”認(rèn)定“后設(shè)問(wèn)題”

3、以“問(wèn)題界定”發(fā)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)問(wèn)題”

4、以“問(wèn)題陳述”建立“形式問(wèn)題”

 

（四）問(wèn)題建構(gòu)過(guò)程中的“第三類(lèi)型錯(cuò)誤”
當(dāng)我們認(rèn)定政策問(wèn)題時(shí)，我們所感受到的問(wèn)題情境必須與后設(shè)問(wèn)題的性質(zhì)相符合，我們所搜索到的后設(shè)問(wèn)題也必須符合實(shí)質(zhì)問(wèn)題，而當(dāng)我們將實(shí)質(zhì)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為形式問(wèn)題時(shí)，更必須維持一致的關(guān)系。如果這些階段的轉(zhuǎn)化過(guò)程中，發(fā)生了認(rèn)定錯(cuò)誤的現(xiàn)象；換言之，后設(shè)問(wèn)題不能反映問(wèn)題情境，實(shí)質(zhì)問(wèn)題與后設(shè)問(wèn)題是兩回事，形式問(wèn)題無(wú)法凸顯實(shí)質(zhì)問(wèn)題的真相，這些現(xiàn)象就是“第三類(lèi)型錯(cuò)誤”。

 

三、政策問(wèn)題診斷的誤差
政策問(wèn)題診斷誤差可能的九個(gè)來(lái)源（Grover Starling,1988）:

1、組織結(jié)構(gòu)（Organizational Structure）
2、意識(shí)形態(tài)（Ideology）
3、無(wú)知（Ignorance）
4、信息太多（Babel）

5、噪音干擾（Noise）
6、時(shí)間落差（Lag）
7、逃避問(wèn)題（Avoidance）
8、隱蔽問(wèn)題（Masking Problem）
9、虛假問(wèn)題（Pseudo-problem）

第三節(jié) 政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)
一、政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)的特性
（一）政策規(guī)劃的目標(biāo)導(dǎo)向
（二）政策規(guī)劃的變革取向
（三）政策規(guī)劃的選擇取向
（四）政策規(guī)劃的理性取向
（五）政策規(guī)劃的群體取向
二、政策規(guī)劃的原則
（一）學(xué)者卡普蘭（Arabam Kaplan）提出的政策規(guī) 劃原則：
1.公正無(wú)偏的原則（Principle of Impartiality）
2.個(gè)人受益原則（Principal of Individuality）
3.劣勢(shì)者利益最大化原則（Maximum Principal）
4.分配普遍原則（Distributive Principal）
5.持續(xù)進(jìn)行原則（Principal of Continuity）
6.人民自主原則（Principal of Autonomy）
7.緊急處理原則（Principal of Urgency）

（二）公共管理和政策學(xué)者史諾林（Grover Startling）提出的政策規(guī)劃原則

1、集中性原則（concentration）
2、清晰性原則（clarity）
3、變遷性原則（changeability）
4、挑戰(zhàn)性原則（challenge）
5、協(xié)調(diào)性原則（coordination）
6、一致性原則（consistency）
四、理性政策規(guī)劃的基本步驟
（一）決定目標(biāo)
（二）估計(jì)需要
（三）確定目的
（四）設(shè)計(jì)方案
（五）評(píng)定后果
（六）選定方案
（七）設(shè)計(jì)執(zhí)行
（八）評(píng)估
（九）回饋

第四節(jié)　公共政策執(zhí)行
一、政策執(zhí)行的理論模式
（一）自上而下的政策執(zhí)行模式（Top-down Approach）
1、基本命題：
⑴政策制定和政策執(zhí)行是有界限的、分離的、連續(xù)的
⑵政策制定與政策執(zhí)行之所以存在界限，是因?yàn)椋赫咧贫ㄕ咴O(shè)定目標(biāo)，政策執(zhí)行者執(zhí)行目標(biāo)，二者分工明確；政策制定者能夠陳述政策，因?yàn)樗麄兡軌蛲庠S多不同目標(biāo)間的優(yōu)先順序；政策執(zhí)行者擁有技術(shù)能力，服從與愿意執(zhí)行公共政策制定者設(shè)定的政策
⑶既然政策制定者與政策執(zhí)行者接受兩者之間的任務(wù)界限，則執(zhí)行過(guò)程必然是在政策制定之后的連續(xù)過(guò)程上
⑷涉及政策執(zhí)行的決定，本質(zhì)上是非政治性的與技術(shù)性的，執(zhí)行者的責(zé)任為中立的、客觀的、理性的與科學(xué)的

2、缺點(diǎn)：
（1） 自上而下的模式強(qiáng)調(diào)了從中央政策決定開(kāi)始，容易忽視其他行動(dòng)者的重要性；
（2） 許多政策沒(méi)有支配性的機(jī)關(guān)，而是由多元政府機(jī)關(guān)共同執(zhí)行的；
（3）此模式忽視了低層官員與政策標(biāo)的團(tuán)體采取的各種策略；
（4）政策執(zhí)行與規(guī)劃之間的區(qū)分是不必的、無(wú)意義的。
（二）自下而上的政策執(zhí)行模式（Bottom-up Approach）
1、基本命題：
⑴有效的政策執(zhí)行有賴(lài)于多元組織的執(zhí)行結(jié)構(gòu)
⑵政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)是有共識(shí)的自我選擇過(guò)程
⑶政策執(zhí)行是以計(jì)劃理性，而非以組織理性為基礎(chǔ)
⑷有效的政策執(zhí)行取決于執(zhí)行機(jī)關(guān)間的過(guò)程與產(chǎn)出，而非政策決定建構(gòu)者的意圖或雄心
⑸有效的政策執(zhí)行是多元行動(dòng)者互動(dòng)的結(jié)果，而非單一機(jī)關(guān)之行動(dòng)結(jié)果
⑹有效的政策執(zhí)行有賴(lài)于基層官員或地方執(zhí)政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)而非層級(jí)結(jié)構(gòu)的指揮命令系統(tǒng)
⑺有效的政策執(zhí)行必然涉及妥協(xié)、交易或聯(lián)盟的活動(dòng)，故互惠性遠(yuǎn)比監(jiān)督性功能更重要

2、優(yōu)點(diǎn)：
促使我們能夠正視執(zhí)行過(guò)程機(jī)關(guān)組織間的互惠性與裁量權(quán)。

3、缺點(diǎn)：
過(guò)分重視邊陲而忽略中心。
二、影響政策執(zhí)行力的因素分析
（一）政策問(wèn)題的性質(zhì)
涉及問(wèn)題的相依性、動(dòng)態(tài)性、時(shí)空性及受影響之標(biāo)的人口的特性（包括標(biāo)的人口的分殊性、標(biāo)的人口的數(shù)目多寡、標(biāo)的人口行為需要調(diào)適的程度）
（二）政策執(zhí)行的資源
影響政策執(zhí)行的資源因素主要包括：
1、人員，即具有相應(yīng)的管理技巧與行政技巧及專(zhuān)業(yè)知識(shí)政策執(zhí)行人員；
2、信息，包括政策的內(nèi)容與相關(guān)知識(shí)；
3、設(shè)備，即經(jīng)費(fèi)、設(shè)備、物資等；
4、權(quán)威。
（三）政策溝通
造成執(zhí)行命令傳達(dá)錯(cuò)誤或溝通不良的原因有兩個(gè)：
1、執(zhí)行命令欠缺清晰性
2、執(zhí)行命令欠缺一致性
（四）政策執(zhí)行人員的意向
一般來(lái)說(shuō)，執(zhí)行人員對(duì)政策目標(biāo)的認(rèn)同感越高，執(zhí)行時(shí)的意愿及配合就越好。
（五）政府組織結(jié)構(gòu)
政府組織結(jié)構(gòu)對(duì)政策執(zhí)行的影響主要有以下兩個(gè)方面：
1、標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序
2、行政權(quán)責(zé)分散化
（六）政策標(biāo)的團(tuán)體的順?lè)潭?
要使政策有效執(zhí)行，就需要標(biāo)的人口順?lè)?，采取合作態(tài)度，加以配合。影響政策標(biāo)的團(tuán)體對(duì)政策順?lè)潭鹊囊蛩赜校?
1、標(biāo)的人口的組織狀況
2、標(biāo)的人口所受的領(lǐng)導(dǎo)情況
3、先前所接受的政策宣傳或引導(dǎo)的情況
（七）社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境
主要涉及以下問(wèn)題：
1、執(zhí)行機(jī)關(guān)可利用的經(jīng)濟(jì)資源能否支持政策的順利執(zhí)行；
2、政策執(zhí)行會(huì)如何影響社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治情況以及影響至何種程度；
3、社會(huì)輿論對(duì)政策執(zhí)行支持的情況如何；
4、精英分子對(duì)政策執(zhí)行所持的態(tài)度如何；
5、意見(jiàn)領(lǐng)袖、利益團(tuán)體、標(biāo)的人口對(duì)政策執(zhí)行所持的態(tài)度為何。
第五節(jié)　公共政策評(píng)估
一、政策評(píng)估的意義、特質(zhì)與功能
（一）政策評(píng)估的內(nèi)涵
1、評(píng)估的對(duì)象為足以影響社會(huì)發(fā)展的公共政策與計(jì)劃
2、評(píng)估的方法為多元的社會(huì)科學(xué)研究方法
3、政策評(píng)估者包括官方的與非官方的評(píng)估者
4、政策評(píng)估的內(nèi)容包括政策產(chǎn)出和政策結(jié)果，其中尤以政策結(jié)果為重要
（二）政策評(píng)估的四個(gè)基本特質(zhì)
1、以?xún)r(jià)值為焦點(diǎn)（Value Focus）
2、價(jià)值與事實(shí)的互賴(lài)性（Value-fact Interdependence）
3、目前與過(guò)去取向(Present and Past Orientation)
4、價(jià)值的雙重性（Value Duality）
（三）政策評(píng)估的作用
1、繼續(xù)或停止政策的實(shí)施；
2、改善政策的實(shí)施與程序；
3、增刪特殊的政策執(zhí)行策略與技術(shù)；
4、作為他處推動(dòng)類(lèi)似政策的參考；
5、作為分配各競(jìng)爭(zhēng)政策資源的根據(jù)；
6、作為接受或拒絕某一政策所涉及途徑或理論的基礎(chǔ)。
（四）政策評(píng)估的基本功能
1、向政府及社會(huì)提供政策績(jī)效的資訊；
2、重新檢視政策目標(biāo)及政策方案，以謀求政策改進(jìn)之道；
3、作為形成政策問(wèn)題或政策建議的基礎(chǔ)。
二、政策評(píng)估的一般標(biāo)準(zhǔn)
（一）效能（effectiveness）
（二）效率（efficiency）
（三）充分（adequacy）
（四）公正（equity）
（五）回應(yīng)性（responsiveness）
（六）適當(dāng)性（appropriateness）
三、政策評(píng)估結(jié)果的處理方式
（一）政策方案調(diào)整（adjustment）
（二）政策方案持續(xù)(continuation)
（三）政策方案終止(termination)
（四）政策方案重組(restructuring)
本章思考題：
1、何謂公共政策？公共政策有哪些主要類(lèi)型，試舉例說(shuō)明。
2、何謂政策問(wèn)題？政策問(wèn)題的特性為何？
3、政策問(wèn)題的認(rèn)定可能遇到哪些誤差因素，如何才能避免這些誤差？
4、試說(shuō)明政策規(guī)劃的特質(zhì)。
5、政策規(guī)劃應(yīng)該遵循什么樣的準(zhǔn)則？

6、試說(shuō)明當(dāng)代政策執(zhí)行有哪兩種模式？
7、影響政策執(zhí)行的因素很多，試分別予以說(shuō)明。
8、在我國(guó)公共政策的執(zhí)行中，經(jīng)常出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的情況，分析出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因以及解決之道。
9、何謂政策評(píng)估？政策評(píng)估有什么價(jià)值？
10、政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)是什么？

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