關(guān)于日本政府防災(zāi)行政管理及都市綜合減災(zāi)規(guī)劃
作者:金 磊 237
1.防災(zāi)法律制度與歷史災(zāi)害的關(guān)系
通過(guò)對(duì)日本災(zāi)害發(fā)生狀況及防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)法成立過(guò)程的了解,可以清楚地知道,日本很多災(zāi)害對(duì)策的相關(guān)法律法規(guī)的頒布,大多是以某個(gè)時(shí)候發(fā)生的被害性災(zāi)害為契機(jī)的。二戰(zhàn)后,使日本防災(zāi)救災(zāi)法律建立的主要災(zāi)害很多。如1946年南海地震,該地震災(zāi)害暴露出了日本災(zāi)害救助、農(nóng)林水產(chǎn)設(shè)施災(zāi)后修復(fù)等方面的薄弱,所以在此后的1947年,日本頒布了災(zāi)害救助法;1950年頒布了農(nóng)林水產(chǎn)設(shè)施災(zāi)后修復(fù)事業(yè)費(fèi)國(guó)庫(kù)補(bǔ)助的暫定措施的相關(guān)法;1951年通過(guò)了公共土木設(shè)施災(zāi)后修復(fù)事業(yè)費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法。1959年發(fā)生的伊勢(shì)灣臺(tái)風(fēng)災(zāi)害后,日本于1960年頒布了治山治水緊急措施法;1961年頒布了日本災(zāi)害方面的根本大法——災(zāi)害對(duì)策基本法。1964年新瀉地震后,于1965年通過(guò)了地震保險(xiǎn)相關(guān)法等;1995年的阪神大震災(zāi)后,地震防災(zāi)對(duì)策特別措施法于1995年通過(guò)、同年修改了災(zāi)害對(duì)策基本法中的一部分內(nèi)容;1999年發(fā)生的核事故,促使了原子能災(zāi)害對(duì)策特別措施法的頒布。
2.防災(zāi)法律制度體系
按照法律的內(nèi)容和性質(zhì),可以將日本的災(zāi)害對(duì)策相關(guān)法律按基本法類(lèi)、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃相關(guān)法類(lèi)、災(zāi)害緊急對(duì)應(yīng)相關(guān)法類(lèi)、災(zāi)后重建和復(fù)興法類(lèi)、災(zāi)害管理組織法類(lèi)等分成五大類(lèi)型。其中在災(zāi)害基本法方面,主要頒布了災(zāi)害對(duì)策基本法、大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法、原子能災(zāi)害對(duì)策特別措施法、石油基地等災(zāi)害防止法、海洋污染及海上災(zāi)害防止的相關(guān)法律、建筑標(biāo)準(zhǔn)法等。
災(zāi)害預(yù)防和救災(zāi)方面的法律法規(guī)包括了河流法、海岸法、防砂法、滑坡等防止法、陡壁崩塌等災(zāi)害防止等相關(guān)法、森林法、特殊土壤地帶災(zāi)害防止以及振興臨時(shí)措施法、地質(zhì)災(zāi)害警戒區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防止的推進(jìn)等相關(guān)法律、活火山對(duì)策特別措施法、大雪地帶對(duì)策特別措施法、地震防災(zāi)對(duì)策特別措施法、臺(tái)風(fēng)易發(fā)地帶災(zāi)害防止等相關(guān)特別措施法、促進(jìn)建筑物抗震加固等相關(guān)法、在密集地區(qū)建立防災(zāi)街區(qū)的促進(jìn)相關(guān)法、氣象業(yè)務(wù)法等。
災(zāi)害應(yīng)急方面則:消防法、防洪法、警察官職務(wù)執(zhí)行法、災(zāi)害救助法、傳染病預(yù)防法、水難救護(hù)法、道路法、航空法、電波法、廣播電視法、有線(xiàn)電器通信法、國(guó)際緊急援助隊(duì)派遣相關(guān)法等法規(guī)。
災(zāi)后重建和復(fù)興方面主要頒布有如下法律法規(guī):特大災(zāi)害時(shí)特別財(cái)政援助等相關(guān)法律、防災(zāi)需要集體遷移,并促進(jìn)事業(yè)有關(guān)的國(guó)家財(cái)政上的特別措施等相關(guān)法、公共土木設(shè)施災(zāi)后修復(fù)事業(yè)費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法、農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)設(shè)施災(zāi)后修復(fù)事業(yè)費(fèi)國(guó)庫(kù)補(bǔ)助的暫定措施相關(guān)法、公立學(xué)校設(shè)施災(zāi)后修復(fù)事業(yè)費(fèi)國(guó)庫(kù)補(bǔ)助的暫定措施相關(guān)法、公營(yíng)住宅法、對(duì)受自然災(zāi)害被害的農(nóng)林漁業(yè)經(jīng)營(yíng)者資金貸款有關(guān)的暫定措施法、地震防災(zāi)對(duì)策強(qiáng)化地區(qū)地震對(duì)策緊急建設(shè)事業(yè)相關(guān)的國(guó)家財(cái)政上的特別措施法、鐵路軌道建設(shè)法、機(jī)場(chǎng)建設(shè)法、災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)復(fù)興特別措施法、災(zāi)區(qū)分類(lèi)建筑物重建等相關(guān)的特別措施法、特定非常災(zāi)害的災(zāi)民的權(quán)利的保護(hù)等確保的特別措施相關(guān)法等。
災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)和組織方面涉及的法律有以下六種:消防組織法、警察法、海上保安廳法、自衛(wèi)隊(duì)法、水害預(yù)防組織法、日本紅十字會(huì)法等。這給建立一個(gè)良好的災(zāi)害管理組織和機(jī)構(gòu)提供了法律保障和依據(jù)。
日本根據(jù)防災(zāi)救災(zāi)的不同階段特征,制定了與災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害緊急對(duì)應(yīng)、災(zāi)后重建等各自相關(guān)的法律法規(guī)。但這些法律全都包含在災(zāi)害對(duì)策基本法的法律范圍內(nèi)?!?
3.災(zāi)害對(duì)策基本法
自然災(zāi)害的頻發(fā),使得日本在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的同時(shí)不斷遭受各種災(zāi)害的打擊。正如前節(jié)介紹的那樣,為了使防災(zāi)減災(zāi)的各項(xiàng)措施和防災(zāi)事業(yè)得到落實(shí),有效地減輕自然災(zāi)害的被害,日本政府很早就開(kāi)始在災(zāi)害預(yù)防,災(zāi)害應(yīng)急以及災(zāi)后修復(fù)等與災(zāi)害相關(guān)的方面制定了許多相關(guān)法律和法規(guī),用法律和法規(guī)的形式來(lái)確保災(zāi)害對(duì)策的實(shí)施。例如,在1880年,因東京銀座失火燒毀大量的建筑,日本頒布了煉瓦建筑令。這被認(rèn)為是日本近代防災(zāi)對(duì)策方面第一部法令。其后,在1894年大水災(zāi)之后,又分別于1896年制定了河流法、1897年頒布了防砂法和森林法。這三法構(gòu)成日本近現(xiàn)代的治山治水三法,對(duì)日本防沙治水事業(yè)起到了非常重要的作用。不過(guò),這些法律大多是針對(duì)具體的災(zāi)害或事物而制定的,其內(nèi)容也都限定在所涉及具體災(zāi)害的領(lǐng)域范圍之內(nèi),有很大的局限性。如1946年因發(fā)生南海地震,在救助等方面遭到很多從前沒(méi)有遇到的困難和問(wèn)題,所以于1947年頒布了災(zāi)害救助法和消防組織法,1948年頒布了消防法,這主要是針對(duì)地震災(zāi)害時(shí)的救助以及地震火災(zāi)的消防問(wèn)題而頒布的相關(guān)法規(guī)。由于這些法律沒(méi)有考慮與其他相關(guān)法律之間的相互關(guān)系,無(wú)論是災(zāi)前的預(yù)防措施的實(shí)施,還是在災(zāi)害發(fā)生時(shí)的災(zāi)害應(yīng)急搶險(xiǎn),由于整個(gè)防災(zāi)措施和活動(dòng)涉及到受災(zāi)地的各個(gè)領(lǐng)域,而相應(yīng)的防災(zāi)相關(guān)法比較單一,只適用于原有災(zāi)害
相關(guān)部分,不能適用于所有部門(mén),這樣就造成各部門(mén)只能根據(jù)自己的判斷進(jìn)行相應(yīng)的防災(zāi)救災(zāi)活動(dòng),結(jié)果各領(lǐng)域所采取的防災(zāi)對(duì)策也就相當(dāng)分散,相互之間達(dá)不到應(yīng)有的協(xié)調(diào),使得防災(zāi)對(duì)策的效果在行政上無(wú)法得到充分體現(xiàn)。
為了改變防災(zāi)體制上這種根本性的缺陷,使國(guó)家的整個(gè)災(zāi)害對(duì)策體系化、并達(dá)到有規(guī)劃地綜合性防災(zāi)的目的,日本政府在遭受伊勢(shì)灣臺(tái)風(fēng)巨大災(zāi)害后,吸取災(zāi)害對(duì)策過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),以伊勢(shì)灣臺(tái)風(fēng)災(zāi)害為契機(jī),制定了這部災(zāi)害對(duì)策基本法。
災(zāi)害對(duì)策基本法既是所有與災(zāi)害有關(guān)法律法規(guī)的根本大法,又保留了原有的災(zāi)害對(duì)策相關(guān)法律和法規(guī)的完整性,并對(duì)原來(lái)法律的不足部分進(jìn)行必要的補(bǔ)充,有機(jī)地調(diào)整各法律法規(guī)的相互關(guān)系,所以,災(zāi)害對(duì)策基本法對(duì)于別的災(zāi)害相關(guān)法律又具有一般法的性質(zhì)。日本的災(zāi)害對(duì)策基本法是以災(zāi)害時(shí)為了保護(hù)日本國(guó)土以及國(guó)民的生命、財(cái)產(chǎn)為目的,通過(guò)國(guó)家、地方公共團(tuán)體及各種公共機(jī)關(guān)確立必要的防災(zāi)體制,明確各自的責(zé)任,同時(shí),制定防災(zāi)規(guī)劃,并根據(jù)災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策、災(zāi)后修復(fù)以及防災(zāi)相關(guān)的財(cái)政金融措施等必要的災(zāi)害對(duì)策的基本規(guī)定,推進(jìn)綜合性的有規(guī)劃性的防災(zāi)行政的建立,以達(dá)到社會(huì)秩序的維持和公共福利的確保。災(zāi)害對(duì)策基本法頒布后,日本的防災(zāi)事業(yè)有了飛速的發(fā)展。國(guó)家、社會(huì)、城市等在災(zāi)害的防御能力上得到了很大的強(qiáng)化,自然災(zāi)害造成的損失有了很大程度的減輕?!?
日本的災(zāi)害對(duì)策基本法經(jīng)國(guó)會(huì)表決通過(guò)后于1961年10月31日頒布實(shí)施。災(zāi)害對(duì)策基本法頒布后,中央防災(zāi)會(huì)議根據(jù)實(shí)際應(yīng)用中遇到的各種各樣問(wèn)題,特別是在經(jīng)歷了各種實(shí)際災(zāi)害對(duì)應(yīng)時(shí)獲得的寶貴經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,多次進(jìn)行了不同程度的修改?,F(xiàn)在的災(zāi)害對(duì)策基本法是經(jīng)過(guò)23次的修改,成為這部包括總則、防災(zāi)相關(guān)組織、防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策、災(zāi)后修復(fù)、財(cái)政金融措施、災(zāi)害緊急事態(tài)、雜則等10大類(lèi)117條法律條款和歷次修改后用以說(shuō)明的附則在內(nèi)的較為完善的一部災(zāi)害救災(zāi)的基本大法。
為了減輕各種自然災(zāi)害和事故性災(zāi)害造成的損失,日本政府非常重視災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急、災(zāi)后修復(fù)等災(zāi)害對(duì)策體制的建立。為了使防災(zāi)政策得到有效的實(shí)施,日本于1961年就頒布了國(guó)家防災(zāi)救災(zāi)方面的基本大法——災(zāi)害對(duì)策基本法,由中央防災(zāi)會(huì)議統(tǒng)一制定全國(guó)的防災(zāi)規(guī)劃和各種防災(zāi)制度。按照災(zāi)害對(duì)策基本法制定防災(zāi)基本規(guī)劃和地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃、防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)劃。除了進(jìn)行各種與災(zāi)害相關(guān)的研究、開(kāi)發(fā)以外,日本每年要撥出大量的財(cái)政預(yù)算來(lái)按照防災(zāi)規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行災(zāi)害的預(yù)防、災(zāi)害緊急對(duì)應(yīng)以及災(zāi)后修復(fù)復(fù)興事業(yè)。通過(guò)幾十年的災(zāi)害對(duì)策的實(shí)施,日本建立起了一套較為完整的災(zāi)害機(jī)理研究、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害緊急對(duì)災(zāi)后修復(fù)、復(fù)興的體制。防災(zāi)預(yù)算在財(cái)政預(yù)算中始終保持在6%左右。而在阪神大地震的1995年防災(zāi)財(cái)政支出更高達(dá)7兆5千4百億日元(約合630億美元),占當(dāng)年財(cái)政預(yù)算的9.7%。由此可見(jiàn),日本政府在防災(zāi)救災(zāi)方面投入了大量財(cái)力和物力。
日本的防災(zāi)事業(yè)包括防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究,災(zāi)害預(yù)防事業(yè),水土保護(hù)和災(zāi)后修復(fù)四個(gè)方面。在防災(zāi)預(yù)算中防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究費(fèi)保持在1.5%左右,并有逐年上升的趨勢(shì),到2000年已經(jīng)占防災(zāi)預(yù)算的1.8%。這顯示了防災(zāi)方面的科學(xué)技術(shù)研究的重要性。
4.災(zāi)害預(yù)防對(duì)策的現(xiàn)狀
日本在防災(zāi)基礎(chǔ)研究方面一直投入大量的財(cái)政預(yù)算。防災(zāi)研究開(kāi)發(fā)主要加強(qiáng)災(zāi)害發(fā)生機(jī)理及災(zāi)害預(yù)防的基礎(chǔ)科學(xué)研究,一方面對(duì)災(zāi)害發(fā)生機(jī)理進(jìn)行調(diào)查研究,并建立了一套完整的各種災(zāi)害的基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)庫(kù);另一方面,投入了大量的財(cái)力進(jìn)行防災(zāi)技術(shù)的開(kāi)發(fā)和研究。比如,災(zāi)害預(yù)報(bào)的研究,災(zāi)害情報(bào)傳輸技術(shù)的開(kāi)發(fā)、災(zāi)害管理技術(shù)的開(kāi)發(fā)研究等。尤其重視高科技在防災(zāi)救災(zāi)方面的應(yīng)用研究。日本現(xiàn)在已經(jīng)建立起一套完整的防災(zāi)救災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究體系,除了國(guó)家防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所負(fù)責(zé)對(duì)各種災(zāi)害機(jī)理等研究外,主要大學(xué)等都設(shè)立了與防災(zāi)有關(guān)的學(xué)科和專(zhuān)業(yè),學(xué)校在培養(yǎng)防災(zāi)專(zhuān)業(yè)人才的同時(shí),也加強(qiáng)防災(zāi)救災(zāi)相關(guān)技術(shù)開(kāi)發(fā)研究。除了基礎(chǔ)和綜合性防災(zāi)科學(xué)研究外,日本政府還投入大量的人力物力進(jìn)行下列防災(zāi)尖端技術(shù)的研究開(kāi)發(fā)。主要研究開(kāi)發(fā)項(xiàng)目包含如下九大方面:
其一,異常自然現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)理。對(duì)大規(guī)模地震、火山爆發(fā);異常的暴雨;異??菟茸匀滑F(xiàn)象的發(fā)生機(jī)理研究及預(yù)測(cè)技術(shù)的開(kāi)發(fā)研究。包括地球溫暖化的相關(guān)研究、成層圈的變動(dòng)研究、熱帶林變動(dòng)的相關(guān)研究、海底地震綜合觀(guān)測(cè)系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)、地震綜合尖端技術(shù)研究、地震發(fā)生機(jī)理的研究、降雨災(zāi)害防止的相關(guān)研究、火山爆發(fā)的預(yù)防及防災(zāi)相關(guān)研究等大型研究項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)研究。
其二,災(zāi)害時(shí)立即對(duì)應(yīng)系統(tǒng)(防災(zāi)IT,救急系統(tǒng)等)。災(zāi)害或事故發(fā)生時(shí),使被害最小化的迅速對(duì)應(yīng)急救系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)研究。包括災(zāi)害應(yīng)急指揮系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)建設(shè)、三維GIS的地理情報(bào)解析系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)研究等。
其三,過(guò)都市圈的巨大災(zāi)害的減災(zāi)對(duì)策。在過(guò)密集的大都市圈發(fā)生異常自然災(zāi)害時(shí),減災(zāi)技術(shù)、迅速修復(fù)復(fù)興對(duì)策以及自助公助的支援系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)研究。包括大地震火災(zāi)時(shí)街區(qū)火災(zāi)蔓延性狀的相關(guān)研究、住宅火災(zāi)綜合監(jiān)視系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)研究等。
其四,中樞機(jī)能以及文化財(cái)產(chǎn)的防護(hù)系統(tǒng)。社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)樞紐的防災(zāi)性的提高、文化財(cái)產(chǎn)、科學(xué)技術(shù)研究基地等資產(chǎn)的防護(hù)系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)研究。
其五,超高度防災(zāi)支援系統(tǒng)。有關(guān)宇宙和上空的高精度觀(guān)測(cè)、通信技術(shù)、移動(dòng)機(jī)械、高機(jī)動(dòng)性輸送機(jī)械、防災(zāi)救命機(jī)器人等新一代防災(zāi)支援系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)。包括針對(duì)災(zāi)害的人造衛(wèi)星利用技術(shù)的相關(guān)研究、利用衛(wèi)星雷達(dá)的災(zāi)害、地球環(huán)境變動(dòng)的觀(guān)測(cè)研究。
其六,高度化道路交通系統(tǒng)(ITS)。災(zāi)害發(fā)生以及災(zāi)后重建時(shí),效率化的人流和物流的支援系統(tǒng);交通事故消減的支援系統(tǒng)的開(kāi)發(fā),包括災(zāi)害時(shí)道路交通受災(zāi)狀況評(píng)價(jià)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)研究。
其七,陸??战煌ò踩珜?duì)策。對(duì)應(yīng)于陸??盏慕煌ㄐ枨?、特性的變化和交通量增加的安全對(duì)策。
其八,社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施老化對(duì)策。因社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施老化而發(fā)生事故災(zāi)害的防止,努力建成一個(gè)防災(zāi)性能強(qiáng)的現(xiàn)代化社會(huì)體系結(jié)構(gòu)。主要包括社區(qū)建設(shè)及其防災(zāi)性能的評(píng)價(jià)方法及對(duì)策技術(shù)的開(kāi)發(fā)研究、社會(huì)變化與城市發(fā)展及城市規(guī)劃關(guān)系研究等。
其九,有害危險(xiǎn)物、犯罪對(duì)應(yīng)等安全對(duì)策。加強(qiáng)危險(xiǎn)物的管理對(duì)策、減少犯罪等安全對(duì)策,如何建立一個(gè)安全的社會(huì)體系等相關(guān)研究。主要包括漏油事故的防止、大型油回收裝置的開(kāi)發(fā)研究、爆炸防止的相關(guān)研究、危險(xiǎn)物的判定試驗(yàn)法的相關(guān)研究、危險(xiǎn)物災(zāi)害等情報(bào)支援系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)研究、核電站安全的相關(guān)研究等。
災(zāi)害預(yù)防是災(zāi)害對(duì)策中最基礎(chǔ)的重要組成部分。日本在經(jīng)歷各種災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)后,非常重視災(zāi)害預(yù)防工作。在災(zāi)害對(duì)策基本法中對(duì)災(zāi)害的預(yù)防作了詳細(xì)的規(guī)定,并對(duì)國(guó)家、集體和個(gè)人的災(zāi)害預(yù)防責(zé)任作了明確的規(guī)定。日本的災(zāi)害預(yù)防對(duì)策主要從防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的建立、水土保護(hù)工程、防災(zāi)教育和防災(zāi)訓(xùn)練諸方面展開(kāi)的。為了快速有效地進(jìn)行防災(zāi)活動(dòng),首先必須建立一套完整的防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施。日本目前積極建立氣象衛(wèi)星、氣象雷達(dá)、地震計(jì)等觀(guān)測(cè)儀器、消防器材、儲(chǔ)水槽、發(fā)電機(jī)等災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策用的器材;加強(qiáng)了緊急情報(bào)聯(lián)絡(luò)等通信和放送設(shè)施、直升飛機(jī)、船舶、車(chē)輛等輸送設(shè)備、避難設(shè)施和災(zāi)害對(duì)策本部設(shè)施的建立。與此同時(shí),日本政府不斷強(qiáng)化建筑物的不燃化推進(jìn)運(yùn)動(dòng),避難場(chǎng)地和避難路徑的規(guī)劃和建設(shè)、防災(zāi)定點(diǎn)設(shè)施等的建設(shè)。另外,大城市中為了加強(qiáng)地震災(zāi)害的預(yù)防,除了上述項(xiàng)目以外,還加強(qiáng)了防災(zāi)綠地的建設(shè)、已有建筑物的抗震診斷及抗震加固的推廣、公共設(shè)施的檢修、生命線(xiàn)工程的抗震化等災(zāi)害預(yù)防對(duì)策。
二、日本《災(zāi)害對(duì)策基本法》規(guī)定的防災(zāi)規(guī)劃與防災(zāi)行政
《災(zāi)害對(duì)策基本法》既是與所有災(zāi)害有關(guān)法律法規(guī)相關(guān)的根本大法,又保留了原有災(zāi)害對(duì)策的完整性,并從綜合減災(zāi)意義與對(duì)原有法律的不足予以必要補(bǔ)充,有機(jī)地調(diào)整了各法律法規(guī)的相互關(guān)系。《災(zāi)害對(duì)策基本法》的建立使得涉及災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害緊急對(duì)應(yīng)、災(zāi)后重復(fù)等各種防災(zāi)活動(dòng)都有了法律依據(jù),同時(shí)明確了機(jī)關(guān)團(tuán)體、個(gè)人必須承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。由于,《災(zāi)害對(duì)策基本法》有統(tǒng)一的體制(法的體系和組織體系),使得防災(zāi)活動(dòng)更有效率和更規(guī)范化。細(xì)讀日本《災(zāi)害對(duì)策基本法》會(huì)發(fā)現(xiàn)其的四大特征:
1.防災(zāi)責(zé)任的明確化。所謂防災(zāi)行政責(zé)任,指防災(zāi)體制的建立必須依靠國(guó)家、社會(huì)團(tuán)體和全體公眾的共同努力所體現(xiàn)的五大責(zé)任:⑴國(guó)家的防災(zāi)責(zé)任,它是整個(gè)防災(zāi)法規(guī)和防災(zāi)對(duì)策的制定者和實(shí)行者,所以《災(zāi)害對(duì)策基本法》中明確說(shuō)明,災(zāi)害中保護(hù)國(guó)民的生命財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)土的完整是國(guó)家的使命,國(guó)家有責(zé)任采取各種行政措施并進(jìn)行有效的災(zāi)害預(yù)防使各種災(zāi)害損失降低到最小。規(guī)定了國(guó)家的防災(zāi)規(guī)劃和政策由中央防災(zāi)會(huì)議負(fù)責(zé)制定實(shí)施,同時(shí)要求組成以?xún)?nèi)閣總理大臣為會(huì)長(zhǎng)的中央防災(zāi)會(huì)議組織、非常災(zāi)害對(duì)策本部的設(shè)置等責(zé)任;⑵都道府縣政府的責(zé)任義務(wù)。必須在獲得相關(guān)機(jī)關(guān)和其它地方公共團(tuán)體協(xié)助的基礎(chǔ)上,根據(jù)防災(zāi)基本規(guī)劃的基本內(nèi)容,制定適合本區(qū)域的防災(zāi)規(guī)劃,并負(fù)責(zé)各種防災(zāi)事務(wù)的綜合調(diào)整;⑶市街村的責(zé)任義務(wù);⑷公共機(jī)關(guān)的責(zé)任;⑸公民的責(zé)任?!稙?zāi)害對(duì)策基本法》還規(guī)定了地方公共團(tuán)體、區(qū)域內(nèi)的公共團(tuán)體、防災(zāi)重要設(shè)施的管理者、普通市民在防災(zāi)上的責(zé)任如防災(zāi)功臣的表彰、違反法律的懲罰。
2.綜合性防災(zāi)行政的推進(jìn)。各級(jí)政府均依據(jù)各自的防災(zāi)法規(guī)法律或單一災(zāi)種的預(yù)防規(guī)劃推進(jìn)防災(zāi)事業(yè)?!稙?zāi)害對(duì)策基本法》要求各級(jí)政府制定能夠應(yīng)對(duì)各類(lèi)災(zāi)害的綜合性防災(zāi)規(guī)劃,并要通過(guò)行政手段協(xié)調(diào)各部門(mén)、各系統(tǒng)間的關(guān)系,因此只有《災(zāi)害對(duì)策基本法》的頒布,才能實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)綜合性防災(zāi)行政體制的建立。
3.規(guī)劃性防災(zāi)行政的建立。日本《災(zāi)害對(duì)策基本法》中規(guī)定國(guó)家要成立中央防災(zāi)會(huì)議,并由中央防災(zāi)會(huì)議制定全國(guó)的防災(zāi)基本規(guī)劃,同時(shí)規(guī)定各地方政府和公共事業(yè)團(tuán)體必須制定各自的地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃和防災(zāi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。現(xiàn)在日本全國(guó)的防災(zāi)減災(zāi)工作已納入各級(jí)政府的行政規(guī)劃之中,從而形成了科學(xué)有效的防災(zāi)行政體制。
4.建立起巨災(zāi)的財(cái)政援助體系?!稙?zāi)害對(duì)策基本法》對(duì)災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急、災(zāi)后重建等防災(zāi)事業(yè)所需費(fèi)用,國(guó)
家和地方政府應(yīng)如何負(fù)擔(dān),國(guó)家的災(zāi)害補(bǔ)助方式等都作出了預(yù)先的明確規(guī)定。對(duì)災(zāi)害按危害等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)性作了具體的經(jīng)濟(jì)與保險(xiǎn)的保障規(guī)定。
根據(jù)國(guó)家《災(zāi)害對(duì)策基本法》第14條和《東京都防災(zāi)會(huì)議條例》,設(shè)立東京都防災(zāi)會(huì)議(常設(shè)機(jī)構(gòu)),作為東京都防災(zāi)行政的最高決策機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)直屬知事,知事任會(huì)長(zhǎng),國(guó)家的地方行政機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu)、地方公共機(jī)構(gòu)、都以及區(qū)市町村等的職員或代表組成的?,F(xiàn)在的委員會(huì)成員有62人,分別是指定地方行政機(jī)構(gòu)14人,陸上自衛(wèi)隊(duì)1人,都教育委員會(huì)1人,警視廳1人,知事的各部門(mén)21人,消防機(jī)構(gòu)及區(qū)市町村5人,指定公共機(jī)關(guān)和指定地方公共機(jī)關(guān)19人。委員會(huì)的主要目的是制定或修改東京都地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃和推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施。根據(jù)有關(guān)防災(zāi)方面的專(zhuān)業(yè)調(diào)研需要,設(shè)立專(zhuān)業(yè)委員,邀請(qǐng)學(xué)識(shí)豐富有經(jīng)驗(yàn)的人擔(dān)任。委員會(huì)下設(shè)干事會(huì)和部會(huì)。干事會(huì)現(xiàn)有61人,主要是個(gè)部門(mén)的實(shí)際業(yè)務(wù)操作者。部會(huì)有地震部會(huì)、火山部會(huì)、風(fēng)水災(zāi)部會(huì)。
日本的市、區(qū)、街、村級(jí)地方政府是制定災(zāi)害預(yù)防、緊急救災(zāi)對(duì)策、災(zāi)后修復(fù)復(fù)興等防災(zāi)規(guī)劃、防災(zāi)政策的最基層行政機(jī)關(guān)。基層政府針對(duì)于地震、海嘯、洪水、臺(tái)風(fēng)、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害以及各種事故性災(zāi)害,按照“調(diào)查、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害減輕”等三大軸心進(jìn)行各種防災(zāi)規(guī)劃、防災(zāi)事業(yè),以使災(zāi)害的被害最小化,從而最終達(dá)到人民生命財(cái)產(chǎn)不受災(zāi)害的損害的根本目的。日本地方行政機(jī)關(guān)防災(zāi)活動(dòng)和防災(zāi)管理的流程中:
(1) 災(zāi)害調(diào)查:地方政府為了確保居民生命財(cái)產(chǎn)免受損失,必須調(diào)查行政區(qū)內(nèi)的地質(zhì)條件、對(duì)區(qū)內(nèi)的民用建筑和公共設(shè)施進(jìn)行抗震性能評(píng)價(jià),并進(jìn)行綜合的災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào),以達(dá)到有效的把握地區(qū)內(nèi)災(zāi)害的薄弱環(huán)節(jié)。
(2) 災(zāi)害預(yù)防工程(硬件工程):在對(duì)地區(qū)的災(zāi)害預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,對(duì)各種薄弱設(shè)施和建筑進(jìn)行抗震加固、河流治理等災(zāi)害防御工程。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
(3) 災(zāi)害減輕事業(yè)(軟件工程):加強(qiáng)防災(zāi)的社會(huì)工程建設(shè)。對(duì)居民進(jìn)行各種防災(zāi)教育、防災(zāi)訓(xùn)練;開(kāi)發(fā)綜合性的防災(zāi)情報(bào)系統(tǒng),使民眾不僅事先知道自己所在地區(qū)可能會(huì)發(fā)生什么樣的災(zāi)害,而且,知道在災(zāi)害發(fā)生前和災(zāi)害發(fā)生時(shí),應(yīng)該如何對(duì)應(yīng),才能確保自己受害最小。
災(zāi)害行政管理支援系統(tǒng)就是為地方行政機(jī)關(guān)進(jìn)行日常災(zāi)害管理、災(zāi)害緊急對(duì)應(yīng)、災(zāi)后重建提供決策支援的輔助系統(tǒng)。災(zāi)害對(duì)策支援系統(tǒng)是指行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)被害狀況、避難場(chǎng)所的運(yùn)營(yíng)狀況、災(zāi)害對(duì)策本部的通報(bào)內(nèi)容、災(zāi)害對(duì)策班子的活動(dòng)狀況等情報(bào)的迅速收集、傳達(dá),達(dá)到使政府的災(zāi)害對(duì)策效率化、情報(bào)共有化的目的而開(kāi)發(fā)的災(zāi)害對(duì)策支援系統(tǒng)。這種災(zāi)害對(duì)策支援系統(tǒng)是以處在災(zāi)害對(duì)策第一線(xiàn)的市街村的地方政府為對(duì)象,從平常時(shí)期、災(zāi)害后的初動(dòng)對(duì)應(yīng)期、到災(zāi)后修復(fù)復(fù)興的整個(gè)對(duì)應(yīng)過(guò)程的支援系統(tǒng)。該系統(tǒng)具有以下特征:
(1) 從平常時(shí)期(通過(guò)防災(zāi)訓(xùn)練、防災(zāi)地圖的公開(kāi),提高大眾的防災(zāi)意識(shí))到災(zāi)害時(shí)期(預(yù)見(jiàn)的災(zāi)害情報(bào)的空白期的政府防災(zāi)對(duì)策的初期對(duì)應(yīng)到災(zāi)后的生活重建、災(zāi)后復(fù)興)的過(guò)程,災(zāi)害相關(guān)的管理對(duì)應(yīng)系統(tǒng);
(2) 為災(zāi)害對(duì)策方案確定的支援系統(tǒng),具有對(duì)各種情報(bào)的綜合化、高度化、公有化,能簡(jiǎn)便地收集和提供情報(bào);
(3) 使用已經(jīng)建立的情報(bào)設(shè)施,可以大幅度地降低成本(運(yùn)營(yíng)費(fèi)用);
(4) 使用ID管理系統(tǒng),災(zāi)害對(duì)策本部可以設(shè)置任何認(rèn)為安全的地方。而且,即使在災(zāi)害對(duì)策本部的設(shè)施被損毀的情況下,通過(guò)網(wǎng)絡(luò),可以確保同樣的機(jī)能?!?
三、東京都防災(zāi)規(guī)劃要點(diǎn)及災(zāi)變應(yīng)急體系
1.東京都防災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容要點(diǎn)
東京是世界級(jí)的綜合性現(xiàn)代化國(guó)際大都市。東京不僅在日本和首都圈,而且在世界經(jīng)濟(jì)上,具有重要的地位。為了適應(yīng)國(guó)際都市建設(shè)的城市、都民、行政改革、公共服務(wù)多樣化以及改善現(xiàn)有防災(zāi)管理體系等方面的要求,東京于2003年4月建立了知事直管型危機(jī)管理體制,設(shè)置局長(zhǎng)級(jí)的“危機(jī)管理總監(jiān)”,改組災(zāi)害對(duì)策部,成立綜合減災(zāi)部,建立一個(gè)面對(duì)各種各樣的危機(jī)全政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一應(yīng)對(duì)體制。東京與日本一樣,積累了戰(zhàn)后50多年的防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗(yàn),無(wú)論在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),還是政府的危機(jī)管理機(jī)制和能力,甚至市民的意識(shí),都發(fā)展到相當(dāng)高的水平。地鐵沙林事件、防止NBC恐怖對(duì)策、世界杯足球賽東京都危機(jī)管理的對(duì)應(yīng)過(guò)程等,充分顯示了東京城市危機(jī)管理在制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)等各個(gè)方面的成熟與先進(jìn)程度。
東京都的危機(jī)管理規(guī)劃體系,基本上以原有的防災(zāi)規(guī)劃為基礎(chǔ),有綜合防災(zāi)規(guī)劃、健康保健等專(zhuān)項(xiàng)部門(mén)規(guī)劃以及各部門(mén)規(guī)劃中的防災(zāi)、安全、應(yīng)急的規(guī)劃等。根據(jù)國(guó)家的《災(zāi)害對(duì)策基本法》第40條第1項(xiàng),東京都政府召開(kāi)“東京都防災(zāi)會(huì)議”制定地方防災(zāi)規(guī)劃,每年必須討論規(guī)劃內(nèi)容,在必要的時(shí)候進(jìn)行修改。規(guī)劃的目的是:都政府、區(qū)市村町、指定地方行政機(jī)構(gòu)、指定公共機(jī)關(guān)、指定地方公共機(jī)關(guān)等防災(zāi)機(jī)構(gòu)發(fā)揮各自擁有的全部功能,通過(guò)進(jìn)行關(guān)于都地區(qū)發(fā)生的震災(zāi)、風(fēng)水災(zāi)等災(zāi)害的預(yù)防、實(shí)施應(yīng)急對(duì)策和進(jìn)行災(zāi)后恢復(fù)重建,來(lái)保護(hù)居民的生命、身體和財(cái)產(chǎn)。東京都防災(zāi)規(guī)劃在1963年制定,分為《震災(zāi)篇》和《火山與風(fēng)災(zāi)水災(zāi)篇》?!痘鹕脚c風(fēng)災(zāi)水災(zāi)篇》不斷被補(bǔ)充和細(xì)化,現(xiàn)在有《風(fēng)水災(zāi)害對(duì)策規(guī)劃》、《火山災(zāi)害對(duì)策規(guī)劃》、《大規(guī)模事故等對(duì)策規(guī)劃》、《原子能災(zāi)害對(duì)策規(guī)劃》等。
《震災(zāi)篇》在1973年8月從《火山與風(fēng)災(zāi)水災(zāi)篇》分離出來(lái)的,到2003年5月經(jīng)過(guò)了11次修改。2003年的修改重點(diǎn)主要是:⑴ 作為促進(jìn)攜手合作和都民共同行動(dòng)的措施,增添了確保志愿者活動(dòng)基地的內(nèi)容;⑵ 作為促進(jìn)區(qū)域合作,在臨海地區(qū)建設(shè)“主干防災(zāi)基地”以及有效使用方法;⑶ 作為危機(jī)管理和強(qiáng)化首次出動(dòng)的機(jī)制,新增了包括設(shè)置危機(jī)管理總監(jiān)、強(qiáng)化信息統(tǒng)管部門(mén)等在內(nèi)的綜合防災(zāi)部的改組內(nèi)容。
2002年《火山與風(fēng)災(zāi)水災(zāi)篇》的修改重點(diǎn)主要是:⑴ 新增地下空間的進(jìn)水對(duì)策和城市型水災(zāi)對(duì)策的內(nèi)容;⑵ 關(guān)于大規(guī)模事故等,修改原油泄漏事故對(duì)策和增加NBC恐怖對(duì)策;⑶ 增加原子能災(zāi)害對(duì)策。
《大規(guī)模事故等對(duì)策規(guī)劃》有總則、災(zāi)害預(yù)防規(guī)劃、災(zāi)害應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)三部分構(gòu)成的??倓t有規(guī)劃的方針、市區(qū)等的概況、危險(xiǎn)物設(shè)施的概況、交通等的現(xiàn)狀;災(zāi)害預(yù)防規(guī)劃包括火災(zāi)預(yù)防對(duì)策、危險(xiǎn)品事故對(duì)策、大規(guī)模事故對(duì)策、訓(xùn)練以及防災(zāi)知識(shí)的普及、都民等防災(zāi)行動(dòng)能力的提高。災(zāi)害應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)包括應(yīng)急活動(dòng)體制、信息的收集和傳遞、災(zāi)害救助法的適用、相互協(xié)作和派遣的請(qǐng)求救援、消防活動(dòng)、危險(xiǎn)品事故的應(yīng)急對(duì)策、大規(guī)模事故的應(yīng)急對(duì)策、警備和交通管制、避難計(jì)劃、救助和急救計(jì)劃、救援和救護(hù)計(jì)劃、安定民生的緊急計(jì)劃、城市設(shè)施的恢復(fù)計(jì)劃。
根據(jù)地區(qū)防災(zāi)基本規(guī)劃,東京都還制定了具體落實(shí)行政業(yè)務(wù)和公共投資項(xiàng)目的計(jì)劃——“東京都震災(zāi)對(duì)策事業(yè)3年計(jì)劃”。該計(jì)劃是2002年制定的,其目的是為了實(shí)現(xiàn)《東京構(gòu)想2000》中明確指出的基本目標(biāo)“建設(shè)使都民能安心居住的城市”,保護(hù)都民以及聚集在東京的人們的生命、身體和財(cái)產(chǎn),明確都必須實(shí)話(huà)的防震抗災(zāi)對(duì)策的整體布局和各項(xiàng)政策措施的具體目標(biāo)和方向。計(jì)劃制定的基本方針是:⑴ 吸取阪神大地震那樣的城市直下型地震的教訓(xùn),綜合總結(jié)至今為止的防災(zāi)對(duì)策、科技信息發(fā)展以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化,與《東京構(gòu)想2000》相整合;⑵ 把危機(jī)管理作為重點(diǎn),在警察、消防、自衛(wèi)隊(duì)等防災(zāi)機(jī)構(gòu)的攜手合作下,加強(qiáng)和完善政府初次出動(dòng)機(jī)制;⑶ 通過(guò)八都縣市的區(qū)域合作促進(jìn)相互支援體制的建設(shè),把首都圈作為整體努力提高其防災(zāi)應(yīng)對(duì)能力;⑷ 根據(jù)緊急程度,重要性和實(shí)效性,明確項(xiàng)目實(shí)施的年度目標(biāo),成為一個(gè)更富有實(shí)踐性的計(jì)劃。
東京都健康醫(yī)療計(jì)劃。在計(jì)劃中,提出了要加強(qiáng)健康危機(jī)管理體制,主要是:⑴ 確保食品和飲用水的安全;⑵ 對(duì)醫(yī)藥品等的監(jiān)視和指導(dǎo)以及健康食品對(duì)策;⑶ 防止亂用藥物對(duì)策和推進(jìn)以藥品的適當(dāng)使用;⑷ 結(jié)合感染癥對(duì)策;⑸ 健康危機(jī)發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)等。
2.東京都災(zāi)變危機(jī)應(yīng)急體系
在東京都,根據(jù)國(guó)家法律和地方條例等,東京都可以設(shè)立災(zāi)害對(duì)策本部、應(yīng)急對(duì)策本部/地震災(zāi)害警戒本部和震災(zāi)恢復(fù)本部這四種指揮部。地震災(zāi)害警戒本部是日本認(rèn)為唯一可以預(yù)測(cè)的東海大地震將要發(fā)生時(shí)和發(fā)生后設(shè)立的。應(yīng)急對(duì)策本部主要在發(fā)出暴風(fēng)雨、大雨、海嘯、高潮、洪水警報(bào)等時(shí)候設(shè)立的。當(dāng)?shù)囟挤秶鷥?nèi)發(fā)生大規(guī)模災(zāi)害或有發(fā)生災(zāi)害的危險(xiǎn)的情況下,根據(jù)國(guó)家的《災(zāi)害對(duì)策基本法》第23條和《東京都災(zāi)害對(duì)策本部條例》以及實(shí)施規(guī)則,設(shè)立“東京都災(zāi)害對(duì)策本部”(總指揮部),知縣為本總長(zhǎng),進(jìn)行災(zāi)害對(duì)策活動(dòng)。災(zāi)害時(shí)的啟動(dòng)期到應(yīng)急和恢復(fù)活動(dòng)時(shí)間系列安排,以地震為例如下:
?、?災(zāi)害發(fā)生之前主要工作是:災(zāi)害預(yù)報(bào)的發(fā)布和傳遞、海嘯信息的收集和傳遞。
?、?災(zāi)害發(fā)生時(shí)至3小時(shí)之內(nèi):召集職員、設(shè)立災(zāi)害對(duì)策本部、收集受害損失信息、向都民通報(bào)和信息披露、請(qǐng)求播放和報(bào)道、請(qǐng)求自衛(wèi)隊(duì)救援、消防活動(dòng)、對(duì)危險(xiǎn)物設(shè)施等采取應(yīng)急措施、防水、誘導(dǎo)居民避難、警備、實(shí)施交通限制和管制、救助和急救、收集和傳達(dá)醫(yī)療信息。
?、?災(zāi)后3~6小時(shí)之間:設(shè)立避難場(chǎng)所、派遣醫(yī)療救護(hù)班、確保藥品和醫(yī)療器材。
④ 災(zāi)后6~12小時(shí)之間:請(qǐng)求相互救援、清除緊急運(yùn)輸?shù)缆飞系恼系K物,確保運(yùn)送車(chē)輛、運(yùn)送受傷者、開(kāi)展保健活動(dòng)。
?、?災(zāi)后12~24小時(shí)之間:適用《災(zāi)害救助法》、對(duì)市政生命線(xiàn)設(shè)施采取應(yīng)急和恢復(fù)對(duì)策、對(duì)公共設(shè)施采取應(yīng)急和恢復(fù)對(duì)策。
?、?災(zāi)后24~48小時(shí)之間:供應(yīng)儲(chǔ)備物品、調(diào)配運(yùn)送回家困難者替代交通工具。
?、?災(zāi)后48~72小時(shí)之間:供應(yīng)生活必需品、開(kāi)設(shè)受災(zāi)者生活咨詢(xún)窗口。
⑧ 災(zāi)后72小時(shí)之后:作伙食、處理遺體、處理垃圾、糞尿、廢墟、采取應(yīng)急住宅措施、發(fā)放災(zāi)害慰問(wèn)金和災(zāi)害救援資金貸款、分配捐款和捐物、指定嚴(yán)重災(zāi)害。
?、?東京都災(zāi)害聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)
根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》第8條第2項(xiàng)第4款、《東京都震災(zāi)對(duì)策條例》第45條、《東京都防災(zāi)行政無(wú)線(xiàn)基本規(guī)劃》和《東京都防災(zāi)行政無(wú)線(xiàn)局的管理和運(yùn)轉(zhuǎn)綱領(lǐng)》,除了有線(xiàn)系統(tǒng)之外,為了防止在災(zāi)害發(fā)生后有線(xiàn)通信被中斷的問(wèn)題,東京都建有防災(zāi)行政無(wú)線(xiàn)通信系統(tǒng)。這套系統(tǒng)包括國(guó)家主干的消防防災(zāi)無(wú)線(xiàn)和東京都防災(zāi)行政無(wú)線(xiàn)。消防防災(zāi)無(wú)線(xiàn)是總務(wù)省消防廳與都道府縣之間為收集大地震等災(zāi)害的信息而建設(shè)的,1979年開(kāi)始在電話(huà)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,裝設(shè)了傳真系統(tǒng)。
東京都災(zāi)害聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)圖
⑵ 東京都災(zāi)害信息披露系統(tǒng)
比如發(fā)生大地震的時(shí)候,都必須進(jìn)行對(duì)以下的內(nèi)容進(jìn)行披露。關(guān)于震害發(fā)生后馬上進(jìn)行需要宣傳和報(bào)道的有:① 地震的規(guī)模、海嘯和氣象情況;② 呼吁要防止混亂;③ 注重防止電、煤氣、石油爐等引起的火災(zāi);④ 避難和避難時(shí)的聯(lián)系方式等;⑤ 道路情況、交通管制、交通工具的運(yùn)行情況;⑥ 學(xué)校等的措施;㈦ 都以及區(qū)市町村采取的體制和措施情況。對(duì)災(zāi)民的宣傳和報(bào)道的有:① 受災(zāi)情況;② 避難所開(kāi)設(shè)的情況;③ 食品和生活物資等供應(yīng)情況;④ 醫(yī)療機(jī)構(gòu)的診療情況;⑤ 電、煤氣、自來(lái)水、電話(huà)等生命線(xiàn)的受損和恢復(fù)的情況;⑥ 道路情況、交通管制、交通工具的受損和恢復(fù)情況;⑦ 防疫、保健衛(wèi)生措施;⑧ 學(xué)校的聽(tīng)課和開(kāi)課等措施;⑨ 都與區(qū)市町村采取的措施等情況。
對(duì)于與市政等有關(guān)的單位,根據(jù)防災(zāi)規(guī)劃和與都簽訂的防災(zāi)合作協(xié)議,必須進(jìn)行宣傳和信息披露。這些機(jī)構(gòu)有郵政公社東京支社、東京電力、NTT東京日本、NTT信息交流、NTT移動(dòng)電話(huà)公司、東京煤氣、日本鐵路東日本、日本高速道路公團(tuán)、首都高速道路公團(tuán)、日本銀行、KDDI。比如,郵政公社東京支社根據(jù)規(guī)定,當(dāng)發(fā)生大地震等災(zāi)害時(shí),通過(guò)都內(nèi)的1514各郵局窗口或門(mén)口,進(jìn)行宣傳和告示。其內(nèi)容有:① 對(duì)受災(zāi)者免費(fèi)提供明信片;② 免收對(duì)受災(zāi)者送出的郵件的郵費(fèi);③ 免費(fèi)送往災(zāi)區(qū)的救助用的郵件;④ 免收寄給受災(zāi)者的捐款匯款手續(xù)費(fèi);⑤ 緊急處理外匯儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù);⑥ 開(kāi)設(shè)災(zāi)害志愿者帳號(hào);⑦ 緊急處理簡(jiǎn)易保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。
?、?東京都防災(zāi)中心
東京都防災(zāi)中心建在東京都政府第一辦公大樓的8、9層,同時(shí)也位于知事辦公室的下面,便于知事直接掌握信息和趕到中心指揮。中心的作用是從地震、風(fēng)水災(zāi)害中保護(hù)都民的生命和財(cái)產(chǎn),維持城市功能的中樞設(shè)施,確保以都政府為核心的防災(zāi)機(jī)構(gòu)之間的信息聯(lián)絡(luò)、信息分析以及對(duì)災(zāi)害對(duì)策的審議、決定、指示。里面配有防災(zāi)行政無(wú)線(xiàn)、數(shù)據(jù)通信系統(tǒng)、圖像通信信息系統(tǒng)。中心的具體功能有:① 信息的收集、儲(chǔ)存、處理、傳遞功能:對(duì)災(zāi)害信息進(jìn)行收集、傳達(dá)和處理、分析;② 審議、決定和協(xié)調(diào)功能:對(duì)災(zāi)害對(duì)策進(jìn)行審議、決定和協(xié)調(diào);③ 指揮、命令和聯(lián)絡(luò)功能:向各防災(zāi)機(jī)構(gòu)發(fā)生各種的指示和請(qǐng)求。中心有6個(gè)室組成,分別是災(zāi)害對(duì)策本部室、指令信息室、通訊室、夜間防災(zāi)聯(lián)絡(luò)室、防災(zāi)機(jī)關(guān)室、通信室、警視廳聯(lián)絡(luò)室、東京消防廳聯(lián)絡(luò)室、還有屋頂直升飛機(jī)坪。各室的功能分別是進(jìn)行災(zāi)害對(duì)策活動(dòng)的審議和決策,進(jìn)行關(guān)于災(zāi)害對(duì)策的信息處理和對(duì)策規(guī)劃等、與區(qū)市町村等防災(zāi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息溝通和聯(lián)絡(luò),在都各局以及防災(zāi)機(jī)構(gòu)等各機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和進(jìn)行信息溝通和聯(lián)絡(luò),與警視廳總部等進(jìn)行信息聯(lián)系,與消防廳總部等進(jìn)行信息聯(lián)系。
四、日本都市綜合減災(zāi)管理的啟示
今天在中國(guó)城市綜合減災(zāi)中強(qiáng)化對(duì)所有災(zāi)害危機(jī)狀態(tài)的應(yīng)急管理是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀(guān)的必然要求。從綜合減災(zāi)體制與機(jī)制上看,現(xiàn)行城市政府管理職能在許多方面尚未做好“社會(huì)管理,公共服務(wù)”這八個(gè)字。無(wú)論是從管理體制還是機(jī)制上講,迄今仍制約城市安全管理局面根本好轉(zhuǎn)的問(wèn)題是:
?、?對(duì)城市災(zāi)害的認(rèn)識(shí)普遍不足,不少人存在僥幸心理,不可能將危機(jī)管理納入工作議程;⑵ 城市綜合減災(zāi)體制不健全,不僅在地方與中央的配合上有漏洞,更有單一災(zāi)種各自為政的缺陷;⑶ 由于缺少綜合指揮和決策,應(yīng)急反應(yīng)和快速處置能力差;⑷ 迄今對(duì)城市而言,從中國(guó)到北京,從大城市到中小城市尚未建立一個(gè)綜合災(zāi)情評(píng)估體系,從而導(dǎo)致災(zāi)后決策上的失當(dāng)及不科學(xué);⑸ 城市公眾的防災(zāi)文化意識(shí)薄弱,媒體雖對(duì)報(bào)道事故災(zāi)害有了警覺(jué),但沒(méi)有上升到文化層面上,僅僅是把事故當(dāng)故事“傳頌”;⑹ 應(yīng)對(duì)并處置城市災(zāi)害需要法律去明確規(guī)定權(quán)限及采取措施的范圍等,這些都有賴(lài)于北京城市防災(zāi)減災(zāi)條例的界定與說(shuō)明。在這方面日本國(guó)家的災(zāi)害基本法就十分有效地為東京都設(shè)置了“安全網(wǎng)”。
東京與日本全國(guó)一樣,積累了戰(zhàn)后50多年的防災(zāi)減災(zāi)的經(jīng)驗(yàn),無(wú)論在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),還是政府的危機(jī)管理機(jī)制和能力,甚至市民的意識(shí),都發(fā)展到相當(dāng)高的水平。那么,與東京的危機(jī)管理機(jī)制相比較,北京的危機(jī)機(jī)制還處于一個(gè)發(fā)展中的階段,無(wú)論是制度建設(shè),還是機(jī)構(gòu)建設(shè),都需要進(jìn)行跨越式的改革和發(fā)展(參見(jiàn)下表)。
東京與北京的危機(jī)管理機(jī)制的比較
東 京
北 京
發(fā)展階段
單項(xiàng)防災(zāi)→綜合防災(zāi)→危機(jī)管理
以單項(xiàng)防災(zāi)為主→危機(jī)管理
法規(guī)
部門(mén)法規(guī)→基本條例和綜合條例
以單項(xiàng)災(zāi)種為主的部門(mén)條例
組織機(jī)構(gòu)
注重協(xié)調(diào)的危機(jī)管理機(jī)構(gòu),綜合防災(zāi)部;專(zhuān)業(yè)水平相當(dāng)高的各個(gè)部門(mén)
以管理單項(xiàng)災(zāi)種為主的各個(gè)部門(mén)
管理模式
原因型管理→結(jié)果型管理、循環(huán)型危機(jī)管理
原因型管理
規(guī)劃和計(jì)劃
發(fā)展和防災(zāi)兼顧,以人為本
防災(zāi)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的結(jié)合
發(fā)展第一,安全減災(zāi)建設(shè)形同虛設(shè)
參與主體
1.政府+社區(qū)(居民、企業(yè)、NGO、NPO等)
2.站在國(guó)民的角度:以民為本
3.自救→共救→公救
⑴ 政府主角,市民和企業(yè)參與少
⑵ 站在政府的角度
信息溝通和批漏
以政府為主的管制公開(kāi)和透明:多元化和交叉型
條塊分割
部門(mén)協(xié)調(diào)
跨部門(mén)協(xié)調(diào):一個(gè)部門(mén)中的內(nèi)部協(xié)調(diào)
條塊分割
責(zé)任追究/評(píng)估
都有財(cái)產(chǎn)管理、評(píng)估政府績(jī)效考核、行政改革
雖是全政府負(fù)責(zé)型,但責(zé)任不明
財(cái)政·金融
1.法定災(zāi)害救助基金
2.財(cái)政預(yù)算、金融和稅收措施規(guī)范化
3.完善的社會(huì)保障制度
1.基金積累少
2.財(cái)政預(yù)算、金融和稅收措施不規(guī)范化,光有政策,沒(méi)有兌現(xiàn)。
3.社會(huì)保障制度不完善,特別是農(nóng)村和弱勢(shì)群體。
可以說(shuō)東京有很多值得北京等中國(guó)各大城市進(jìn)行借鑒的地方。但是,從東京的發(fā)展歷史、自然地理環(huán)境、人文環(huán)境等方面看,還是有很多事我們做不到的。下面列出三個(gè)方面,建議中國(guó)大城市在構(gòu)建危機(jī)管理體系時(shí),必須認(rèn)真考慮:
第一,建立一個(gè)以市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的危機(jī)管理機(jī)制。東京都在2003年4月建立了知事直管型危機(jī)管理機(jī)制。該機(jī)制設(shè)置局長(zhǎng)級(jí)的“危機(jī)管理總監(jiān)”,改組災(zāi)害對(duì)策部,成立綜合防災(zāi)部,建立一個(gè)面對(duì)各種各樣的危機(jī)全政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一應(yīng)對(duì)的體制。這是一種在成熟的綜合防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的機(jī)制,也可以說(shuō)基礎(chǔ)很扎實(shí)的危機(jī)管理機(jī)制,這也是一種成熟發(fā)展下的資源整合方式。與此相對(duì),對(duì)于還處于以單項(xiàng)災(zāi)種和部門(mén)分割管理為中心的災(zāi)害管理和公共應(yīng)急體制下的北京來(lái)說(shuō),現(xiàn)在只能在基礎(chǔ)薄弱的條件下進(jìn)行資源整合,是否實(shí)行跨越式的以市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制直接干預(yù)的危機(jī)管理機(jī)制是非常重要的。這種機(jī)制主要是取決于成立市危機(jī)管理組織和對(duì)信息一體化的管理。東京都提出了“循環(huán)型危機(jī)管理”方式,強(qiáng)調(diào)危機(jī)管理的不斷反復(fù)進(jìn)行和改善,達(dá)到循環(huán)發(fā)展。這種管理方式,與北京市的城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃以及行政績(jī)效率相集合,可以提高整個(gè)城市管理水平。
第二,重視最基礎(chǔ)的防災(zāi)減災(zāi)和安全標(biāo)準(zhǔn)的建立。尤應(yīng)關(guān)注市民的危機(jī)意識(shí)的教育,防止片面追求現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)等技術(shù),而忽視人的防災(zāi)自護(hù)基本技能和必要的知識(shí)。只有搞好市民和政府這兩大層面基礎(chǔ),才能達(dá)到更高境界的危機(jī)管理水平。
第三,重視靈活型的危機(jī)管理、操作性強(qiáng)的危機(jī)管理和日常的危機(jī)管理建設(shè)。一方面要建立危機(jī)管理專(zhuān)家?guī)旌瓦M(jìn)行人才培養(yǎng)、搞好持續(xù)的訓(xùn)練和演習(xí)以及體制的可持續(xù)性建設(shè),同時(shí)要最大限度地促進(jìn)國(guó)家《綜合減災(zāi)基本法》的編制啟動(dòng)。
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