隨著黨的十六大的召開，國有資產(chǎn)管理委員會正式掛牌，標(biāo)志著國有資產(chǎn)管理被提到了一個(gè)新的高度。然而，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算問題卻未引起足夠的重視，本文就有關(guān)資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算問題進(jìn)行以下探討。


一、建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的必要性


１．維護(hù)國有資產(chǎn)所有者權(quán)益的必然要求。為了解決國有資產(chǎn)所有者缺位及政府多頭干預(yù)企業(yè)的問題，按照“國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督”的方針，許多地方成立了國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司，政府將經(jīng)營權(quán)交給授權(quán)經(jīng)營公司行使。然而由于相應(yīng)的配套措施、特別是監(jiān)督機(jī)制尚未健全，授權(quán)經(jīng)營公司同樣出現(xiàn)了“所有者缺位”的現(xiàn)象，資產(chǎn)經(jīng)營中所有者權(quán)益得不到保障，資產(chǎn)經(jīng)營收益也不能及時(shí)足額上繳。因此，有必要通過建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，對企業(yè)資產(chǎn)收益分配和產(chǎn)權(quán)變動等資產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行規(guī)范。


２．提高國有資產(chǎn)總體運(yùn)營效益的需要。通過建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，可將各部門國有資產(chǎn)經(jīng)營收益集中起來，納入自身預(yù)算體系，并以經(jīng)濟(jì)效益為核心、以市場為導(dǎo)向進(jìn)行資本投資規(guī)劃，解決存量調(diào)整和增量投向問題，有利于合理配置資金，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。目前，我國國有資產(chǎn)總量達(dá)１０萬億元，各類企業(yè)占有的國有資產(chǎn)達(dá)７萬多億元，若不能取得盈利，不建立國有資本收益收繳制度，那么建立健全的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是不可能的。


３．完善國家預(yù)算制度的需要。按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，拓寬財(cái)政職能范圍，加強(qiáng)財(cái)政調(diào)控能力，對不同性質(zhì)的預(yù)算資金采取不同的管理方法，全面反映政府活動的方向，逐步建立和完善國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算及社會保障預(yù)算，壯大國有經(jīng)濟(jì)，提高企業(yè)運(yùn)營效益，最終將為公共財(cái)政預(yù)算提供更多的收入來源。因此，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算不僅是復(fù)式預(yù)算的重要組成部分，而且是公共財(cái)政預(yù)算的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。


４．加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的需要。通過建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，可建立一套國有資產(chǎn)存量和流量的總賬，及時(shí)、全面地反映國有資產(chǎn)投入及其產(chǎn)出的數(shù)量、效益、結(jié)構(gòu)等情況，為國家提供預(yù)警監(jiān)督信息，為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量的科學(xué)依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)分類指導(dǎo)，對國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)的“有進(jìn)有退”。


二、建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的目標(biāo)


１．加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的整體規(guī)劃和調(diào)控，進(jìn)一步規(guī)范國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、運(yùn)營主體之間的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)權(quán)益的最大化。


２．進(jìn)一步明確和落實(shí)國有資產(chǎn)出資人的收益權(quán)，完善收益分配的管理程序，維護(hù)國有資產(chǎn)出資者的合法權(quán)益。


３．強(qiáng)化國有資產(chǎn)運(yùn)營的過程監(jiān)控，加強(qiáng)國有資產(chǎn)經(jīng)營收益管理，提高國有資產(chǎn)運(yùn)營質(zhì)量。


４．形成一套既符合國有資產(chǎn)管理需要，又能體現(xiàn)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司內(nèi)部規(guī)范化運(yùn)作的制度及程序。


三、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算的區(qū)別


１．依據(jù)權(quán)能不同。國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算依據(jù)的是國有資產(chǎn)所有權(quán)及其派生出來的收益索取權(quán)和支配權(quán)；公共財(cái)政預(yù)算依據(jù)的則是國家公共權(quán)利及其派生出來的對國民經(jīng)濟(jì)收入的分配和再分配權(quán)。


２．目標(biāo)取向不同。國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化；公共財(cái)政預(yù)算側(cè)重于實(shí)現(xiàn)最佳社會效益。


３．收支范圍不同。國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收支范圍限于國有資產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)或占用企業(yè)；公共財(cái)政預(yù)算收支范圍涉及全社會所有的經(jīng)濟(jì)成分，其范圍比前者大。


４．收支形式不同。國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收入以收繳經(jīng)營利潤為主，支出則以投資形式出現(xiàn)，資金具有周轉(zhuǎn)性、有償性特征；公共財(cái)政預(yù)算收入以稅收為主，支出則采用撥款方式，主要用于社會公共支出，資金具有一次性、無償性特征。


５．管理手段不同。國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算中所有者與經(jīng)營者之間以產(chǎn)權(quán)為紐帶，二者之間是法律地位平等的民事契約關(guān)系；公共財(cái)政預(yù)算中管理者與被管理者之間是不平等的行政隸屬關(guān)系。


６．籌資渠道不同。國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算除收取收益外，還可以通過發(fā)放貸款、發(fā)行股票和債券、實(shí)行股份制等形式向銀行、單位、個(gè)人及外商籌集資金，比公共財(cái)政預(yù)算的籌資更具多樣性、靈活性和廣泛性。


四、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的基本內(nèi)容


１．國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算報(bào)表體系。主要包括國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收支表、相關(guān)附表和編制說明書等。其中，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收支表是指通過運(yùn)用收入、支出類科目，反映國有資產(chǎn)主要資金來源及其使用方向。不同類型的編制主體，政府或授權(quán)經(jīng)營公司的國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收支表內(nèi)容是有差異的；即使是同一類型的編制主體，不同地方、不同時(shí)期的有關(guān)內(nèi)容也是可以不同的，有逐步完善的過程。在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收支表中，收入項(xiàng)目包括國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、資本性融資收入、其他收入及歷年結(jié)余收入等；支出項(xiàng)目包括國有資產(chǎn)運(yùn)營支出、資本投入、債務(wù)性支出、其他支出及結(jié)轉(zhuǎn)支出等，不同類型的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司，其經(jīng)營預(yù)算收支表可以有所調(diào)整；附表則主要為資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、現(xiàn)金流量表等；編制說明書則是對報(bào)表中主要指標(biāo)的形成及變動原因進(jìn)行詳細(xì)說明。


２．國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的配套制度。①明確資產(chǎn)經(jīng)營者的財(cái)務(wù)責(zé)任，包括財(cái)政部門作為出資人在資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理方面的責(zé)任，以及企業(yè)對投入國有資本在資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理方面的責(zé)任；②明確與財(cái)務(wù)責(zé)任相關(guān)的考核辦法，將獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰、激勵(lì)與約束有機(jī)結(jié)合起來，建立一套完善的國有資本保值增值考核與評價(jià)體系、經(jīng)營者激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制度；③建立有效的外部財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，對投入國有資本的企業(yè)派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)，委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)、監(jiān)督和反映企業(yè)的經(jīng)營行為和財(cái)務(wù)狀況；④規(guī)范企業(yè)籌資和投資行為及方式，包括國有資本的增加和減少、國有股權(quán)的設(shè)置等；⑤規(guī)范企業(yè)的成本費(fèi)用管理，包括工資分配、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、企業(yè)壞賬損失、大宗固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)損失、投資損失等項(xiàng)目的監(jiān)督以及企業(yè)捐贈等項(xiàng)目，研究實(shí)施規(guī)范的管理辦法；⑥監(jiān)督企業(yè)資產(chǎn)重組中的產(chǎn)權(quán)變動及其財(cái)務(wù)狀況變化，規(guī)范企業(yè)的資產(chǎn)重組行為，包括國有企業(yè)合并分立、對外投資、轉(zhuǎn)讓、質(zhì)押、擔(dān)保、國有股減持、關(guān)閉破產(chǎn)等國有資本的變動管理，注重國有資本的優(yōu)化配置，建立國有資本的進(jìn)入退出機(jī)制；⑦規(guī)范企業(yè)的分配政策，包括稅后可供分配利潤、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入的收繳、收益分配使用的原則和辦法等。


五、逐步推進(jìn)國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算工作


１．應(yīng)將資本預(yù)算分為國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司預(yù)算和政府預(yù)算兩個(gè)層面，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司預(yù)算是基礎(chǔ)。在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司預(yù)算完成后，再匯總國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的預(yù)算，形成政府預(yù)算。在形成政府預(yù)算框架階段，要采取“自下而上、自上而下”的結(jié)合方法，由試點(diǎn)地區(qū)和試點(diǎn)經(jīng)營公司在匯總分析所屬授權(quán)經(jīng)營公司或所屬全資、控股公司經(jīng)營狀況的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)或本公司發(fā)展規(guī)劃和上年度經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際情況，匯編本地區(qū)或本公司下年度預(yù)算草案。


２．堅(jiān)持收支平衡原則。明確該預(yù)算的管理對象為經(jīng)營性國有資產(chǎn)。在當(dāng)前財(cái)力狀況下，有多少國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算收入，就安排多少用于國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算支出，預(yù)算收入適當(dāng)留有余地，支出不留缺口。


３．分階段實(shí)施。第一階段選擇具備條件的公司和地區(qū)試編預(yù)算；第二階段擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，形成地區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的全面信息控制；第三階段適當(dāng)集中部分預(yù)算資金，進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配。


４．預(yù)算執(zhí)行階段。由財(cái)政部門將上級部門批準(zhǔn)的預(yù)算草案下達(dá)試點(diǎn)地區(qū)和試點(diǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，作為正式的預(yù)算執(zhí)行。財(cái)政部門要定期與不定期地對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，分析影響預(yù)算指標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議或措施。

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